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Blog de droit constitutionnel

"Penelopegate", entre respect de la présomption d’innocence et violation de la Constitution : le dilemme insoluble

Imagine-t-on Yvonne de Gaulle attachée parlementaire, pendant le mandat du Général à la tête de l’Exécutif ?

A l’heure où François FILLON dénonce « un coup d’état institutionnel » et entend prouver la réalité de l’emploi de son épouse, il convient de s’interroger sur sa conception des institutions qu’il prétend vouloir incarner.

Au nom du respect de la présomption d’innocence, donnons acte à François FILLON du caractère réel des emplois objets de l’enquête préliminaire diligentée par le Parquet National Financier (PNF).

Et l’on peut alors se demander si dans sa défense, le remède n’est pas pire que le mal.

Etre l’époux de l’attachée parlementaire de son suppléant, lorsque l’on occupe une fonction gouvernementale, est-il compatible avec la nature du régime parlementaire institué en 1958 ?

Sur le fondement de la Constitution, une réponse négative s’impose assurément.

Il est acquis au débat, que pendant la période du 7 mai 2002 au 31 mai 2005 alors que François FILLON a occupé successivement la fonction de Ministre ministre des Affaires sociales, du Travail de la Solidarité, puis celle de Ministre de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, son épouse Pénélope FILLON exerçait un emploi d’attachée parlementaire du député Marc JOULAUD, élu suppléant de François FILLON dans la 4ème circonscription de la Sarthe.

Chaque député dispose d’un crédit lui permettant de recruter jusqu’à cinq collaborateurs s’élevant à 9 561 € mensuel. Le Canard enchaîné du mercredi 1er février 2017, révèle que pendant cette période le contrat de travail de Madame Pénélope FILLON aurait absorbé plus de 80 % de l’enveloppe allouée par l’Assemblée, pour rémunérer les collaborateurs du député.

Ce salaire confortable étant la légitime contrepartie du travail parlementaire fourni par son épouse, François FILLON n’en conteste pas le principe.

Les tâches confiées dépendent des besoins du député et des compétences de la personne recrutée. On ne doutera pas que Madame Pénélope FILLON fort de sa longue expérience, aux côtés de son époux (depuis 1988), figurait parmi les collaborateurs les plus qualifiés de l’Assemblée nationale. Sa contribution devait être particulièrement appréciée par le député Marc JOULAUD dans l’exercice de son mandat de suppléant : rédaction de discours, préparation de propositions de lois et d’amendements, représentation au sein du groupe politique, etc.

A ce niveau, la fonction d’attaché Parlementaire consiste incontestablement à participer pleinement sous la direction du titulaire du Mandat, à l’exercice du pouvoir parlementaire dans ses multiples aspects.

Le regard du constitutionaliste est alors frappé par une difficulté liée au respect de l’article 23 de la Constitution du 4 Octobre 1958 qui dispose :

« Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire »

Cette règle d’incompatibilité vise à garantir la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif.

Le 10 septembre 1958, lors de sa présentation du projet de Constitution, le Général de Gaulle justifiait la consécration de l’incompatibilité entre les fonctions parlementaire et ministérielle en ces termes :

« Que gouvernement et parlement collaborent mais demeurent séparés quant à leurs responsabilités et qu'aucun membre de l'un ne puisse, en même temps, être membre de l'autre. Telle est la structure équilibrée que doit revêtir le pouvoir. Le reste dépendra des hommes. »

Certes, le penchant féministe de Monsieur François FILLON soutiendra que son épouse est parfaitement indépendante et que rien ne lui interdisait de contribuer à l’exercice du pouvoir parlementaire, pendant que lui était membre du pouvoir exécutif.

Nous objecterons que comme toute incompatibilité, celle-ci vise les violations directes ou indirectes de la règle prescrite.

Son champ d’application a été exposé sans équivoque par Charles de Gaulle, lors de son discours prononcé le 29 septembre 1946 à Epinal:

« Il nous paraît nécessaire que le Parlement en soit un, c’est-à-dire qu’il fasse les lois et contrôle le Gouvernement sans gouverner lui-même, ni directement, ni par personnes interposées. Ceci est un point essentiel et qui implique, évidemment, que le pouvoir exécutif ne procède pas du législatif, même par une voie détournée qui serait inévitablement celle des empiétements et des marchandages »

A l’heure où le parlement est parfois taxé de chambre d’enregistrement des volontés de l’exécutif, la pertinence de cette règle d’incompatibilité organique reste d’actualité.

Le parlement peut-il exercer librement son pouvoir, si une confusion d’intérêts directe ou indirecte, à l’égard d’un membre du gouvernement porte atteinte à l’indépendance des députés et/ou de leurs collaborateurs ?

Pour s’exercer un pouvoir doit être indépendant et considéré comme tel. Le couple FILLON ne peut aucunement être reconnu comme indépendant politiquement. Il se revendique, au contraire comme parfaitement fusionnel à cet égard.

Le suppléant, qui doit son siège de député à l’élection au suffrage universel du titulaire principal, ne peut pas être regardé comme exerçant ses prérogatives de manière indépendante, dès lors qu’il emploie pour l’assister, le conjoint du Ministre qu’il remplace.

L’enveloppe allouée à chaque parlementaire étant limitée, le contrat de travail consenti, réduit proportionnellement sa capacité financière et les moyens humains et matériels lui permettant de faire face aux diverses charges de son mandat. Cette situation caractérise un état de dépendance du suppléant à l’égard du membre de l’exécutif qu’il remplace, entravant sa liberté d’action, notamment dans sa fonction de contrôle du gouvernement.

Par l’entremise de son épouse, François FILLON a empiété sur la liberté d’exercice du pouvoir parlementaire de son suppléant alors qu’il était Ministre, violant ainsi, indirectement la règle d’incompatibilité.

Cette situation s’apparente en réalité à un ménage à trois, prohibé par notre Constitution.

Si l’infraction pénale n’est pas avérée, l’entorse à la séparation des pouvoirs semble consommée.

La voie de l’exemplarité et de la probité, empruntée par François FILLON pour accéder, à travers le suffrage universel, à la lourde charge de « veiller au respect de la Constitution », risque de se poursuivre par un véritable chemin de croix.


 

Laurent DOLIBEAU

Avocat au Barreau de Paris

Chargé d’enseignement

Universtité Paris 1 Panthéon-Sorbonne


 Pour citer l'article : DOLIBEAU Laurent,  « Penelopegate, entre respect de la présomption d’innocence et violation de la Constitution : le dilemme insoluble », Blog de droit constitutionnel de l'ISJPS, 3 février 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/]