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Blog de droit constitutionnel

LE CAS DE L’ÎLE DE TROMELIN - PARTIE II


À propos du possible abandon de souveraineté sur l’île de Tromelin par la République française.

 

 

Les parlementaires opposés à l’accord-cadre de cogestion de l’île de Tromelin entre la République française et la République de Maurice ont réussi à « contraindre » le Gouvernement à faire retirer de l’ordre du jour l’adoption du projet de loi d’approbation de cet accord à l’Assemblée nationale (Partie I). Pour autant, cet épisode ne résout pas la seconde interrogation que soulève le cas de l’île de Tromelin. L’accord-cadre dénoncé ouvre-t-il effectivement la voie à un abandon de souveraineté de l’île par la France ?

 


Source : la1ere.francetvinfo.fr

 

Le dossier législatif de l’accord-cadre est catégorique. À aucun moment, ni les textes juridiques, ni les discussions parlementaires ne font état d’un quelconque abandon de souveraineté. En revanche, ni la suspension de la procédure d’approbation, sans doute jusqu’à la prochaine Législature, encore moins le contenu de l’accord-cadre, n’écartent les incertitudes autour d’une part, de la question d’un « abandon » de souveraineté par la France et, d’autre part, de la souveraineté en elle-même de l’îlot.

 

Un « abandon » de souveraineté (très) incertain

Sur le plan politique, un abandon du territoire de Tromelin apparaît inenvisageable. Le Livre Blanc de la défense et de la sécurité nationale pour la période 2014-2019 a clairement souligné l’importance stratégique que recouvrait la maîtrise des espaces maritimes du globe. La pleine souveraineté sur l’île de Tromelin par la France participe à un tel dessein. Elle permet, par ailleurs, de disposer d’une Z.E.E. qui, de par sa taille, profite à la France. À ce titre, l’accord-cadre arrête, notamment, la liste des navires français et mauriciens autorisés à pêcher dans la Z.E.E. de Tromelin. Selon toute vraisemblance, l’entrée en vigueur de l’accord profiterait donc également à la République de Maurice. La France apaiserait, par cette même occasion, ses relations diplomatiques avec elle tandis que, pour cette dernière, l’accord lui accorderait une plus-value économique non négligeable.

 

Sur le plan juridique, dès lors que l’accord ne fait pas explicitement référence à un abandon, il ne semble pas en prendre le chemin. Seule la question de la Z.E.E. semble pouvoir être rapprochée de la question de l’abandon de souveraineté dans la mesure où l’accord ouvre la possibilité pour Maurice de capter des ressources dans la Z.E.E. française. Il est alors possible de s’interroger sur la conformité de la création, par le législateur français, d’une Z.E.E. du récif de Tromelin au regard de l’article 121, § 3, de la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer. En effet, celui-ci interdit l’établissement d’une Z.E.E. et d’un plateau continental sur les zones « qui ne se prêtent pas à l’habitation humaine ou à une vie économique propre ». L’incertitude qui entoure cette stipulation a récemment été éclairée par la Cour permanente d’arbitrage, constituée conformément à l’Annexe VII de cette Convention. Dans une « Sentence relative à la mer de Chine méridionale », la Cour a en effet proposé une interprétation de cet article. Seulement, celle-ci n’apparaît pas correspondre à la situation de l’île de Tromelin. En effet, « le Tribunal interprète l’article 121 et conclut que les droits d’un élément dépendent de a) la capacité objective d’un élément, b) dans son état naturel, à soutenir soit c) une communauté stable de personnes ou d) une activité économique qui ne dépend pas des ressources extérieures ou qui n’est pas de nature uniquement extractive. »[1] À moins de considérer l’existence d’une station météorologique sur le territoire de l’île comme suffisante, la situation de « l’élément » Tromelin ne semble pas suffire à remplir les conditions fixées par la Cour d’arbitrage, qu’il s’agisse de se prêter à une habitation humaine ou bien à une vie économique propre sur le territoire terrestre du récif.

À la suite d’un hypothétique contentieux entre Maurice et la France, si la Z.E.E. de l’île de Tromelin était déclarée irrégulière, il serait pourtant intéressant d’observer l’évolution des revendications de souveraineté de Maurice sur l’îlot. En revanche, un tel contentieux ne résoudrait pas, devant la Cour d’arbitrage, la question de la souveraineté. En effet, ce même arbitrage s’est gardé de traiter du différend de souveraineté qui opposait, en l’espèce, la Chine au Japon en mer de Chine, précisément en disjoignant celui-ci avec la question des droits maritimes des États. Dans cette logique, la déconnexion entre, d’une part, les droits maritimes et, d’autre part, la souveraineté, indique que l’approbation par un accord de cogestion qui autorise, notamment, l’île Maurice à pêcher dans la Z.E.E. de Tromelin, ne peut s’interpréter, à elle seule, comme le début d’un « abandon » de souveraineté par la France. Le terme « abandon » apparaît, en ce sens, plutôt incertain.

 

Certes, seul un travail de recherche approfondi d’archives apparaît comme le moyen le plus sûr pour apporter un éclairage exhaustif sur la question. Néanmoins, plusieurs éléments conduisent à s’interroger, non plus sur un « abandon » de souveraineté, mais bien sur la souveraineté elle-même de la France sur le récif de Tromelin.

 

Dans l’ordre interne, une souveraineté difficilement tranchée

Du point de vue de l’ordre interne, il apparaît difficile qu’une autorité politique puisse trancher sur la souveraineté de la France sur l’île de Tromelin. L’hypothèse d’un contrôle de constitutionnalité de l’accord de cogestion apparaît comme la plus envisageable pour le faire. Plusieurs hypothèses doivent alors être présentées. Au terme d’une saisine – la plus probable étant parlementaire – du Conseil constitutionnel portant sur la conformité de l’accord à la Constitution, soit par l’article 54 de la Constitution, soit à travers le projet de loi d’approbation qui aurait fini par être adopté (art. 61, al. 2, C.), le Conseil aurait alors l’occasion de répondre à bien des interrogations entourant l’accord.

 

Il y a deux cas de figure à envisager, bien qu’ils soient assez hypothétiques. Si la saisine avait lieu par l’article 61, le Conseil serait peut-être amené à censurer le projet de loi d’approbation. Les opposants au texte dénoncent, par exemple, une absence de réciprocité demandée à Maurice dans le cadre de l’accord. En contrôlant le projet de loi – et par la même occasion l’accord-cadre –, le Conseil pourrait déclarer que le projet de loi n’est pas conforme à l’obligation de réciprocité des traités et accords internationaux établie à l’article 55 de la Constitution.

Si la saisine était réalisée par le biais de l’article 54, il aurait l’occasion de conditionner l’approbation de l’accord à une révision constitutionnelle préalable. Néanmoins, cette hypothèse apparaît hautement improbable. À moins de rendre une décision au visa de l’article 1er de la Constitution déclarant l’approbation de l’accord-cadre comme une atteinte à l’indivisibilité du territoire de la République, la seule disposition qui institue un (très) relatif doute est l’article 72-3 de la Constitution. Il mentionne en effet l’obligation pour le législateur ordinaire de déterminer « le régime législatif et l’organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton ». Ce renvoi du constituant a conduit le législateur à indiquer, dans l’article 1er de la loi du 6 août 1955, modifiée par celle du 21 février 2007, que l’île de Tromelin était effectivement un territoire ultra-marin français appartenant aux Terres australes et antarctiques françaises. Dès lors, le juge constitutionnel pourrait-il viser cette norme constitutionnelle pour considérer, sur le modèle de la L.O.L.F., la loi de 1955 comme une norme de référence par renvoi lors de son contrôle de constitutionnalité ? Dans cette perspective, le statut de l’île de Tromelin serait protégé au rang constitutionnel. Le Conseil, au terme d’un contrôle (très) audacieux, rappellerait alors que tout accord international ne peut porter atteinte aux Terres australes – dont Tromelin – sans porter lui-même atteinte à la Constitution. Il faudrait alors considérer que l’accord de cogestion y porte atteinte. Il est sérieusement permis de douter que ce contrôle ait une telle issue. D’autant plus que le constituant a opéré un renvoi au législateur ordinaire et non celui organique, seules ces dernières font l’objet d’un contrôle de constitutionnalité obligatoire (art. 61 C.). En revanche, la constitutionnalité de la loi de 1955, dont l’article 1er n’entrerait sans doute pas dans le champ d’une saisine QPC (art. 61-1 C.), n’est plus directement vérifiable. Dès lors que le présent accord-cadre n’atteint pas la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire, il apparaît difficile d’imaginer que le Conseil se prononce défavorablement à l’accord sur un tel fondement.

 

Dans l’ordre international, une souveraineté qui interroge

Selon toute vraisemblance, l’ordre juridique international est l’ordre dans lequel la question aurait le plus de chance d’être tranchée. En effet, l’accord-cadre ne résout pas la question de la souveraineté. Son approbation ne conduirait pas l’île Maurice à revoir ses prétentions sur le récif. Son discours, sur cette question, n’a en rien évolué. Et pour cause, l’article 111 de la Constitution mauricienne inclut l’île de Tromelin dans son territoire. La République de Maurice en a fait la démonstration en octobre 2015, alors même que l’accord-cadre avait été signé cinq ans plus tôt. Le Premier ministre mauricien avait effectivement appelé la France, devant l’Assemblée générale des Nations-Unies, à résoudre le contentieux qui les opposent et à lui laisser la possibilité d’« exercer sa souveraineté effective sur Tromelin ». S’il n’est pas question de discuter du bien-fondé des prétentions de la République de Maurice, les implications juridiques du cas Tromelin pourrait conduire à alimenter encore plus d’incertitudes.

 

En un sens, chacune des parties est en mesure de revendiquer l’uti possidetis juris, c'est-à-dire le principe d’intangibilité des frontières, sur le récif de Tromelin. L’île Maurice aurait ainsi prétention au bénéfice de ce principe en se fondant sur une interprétation favorable du Traité de Paris de 1814 et du Pacta sunt servanda. La France, quant à elle, soutiendrait l’argument selon lequel elle a retrouvé la possession effective du récif avant l’indépendance de Maurice, dans les années 1950 (cf. Partie I).

 

De plus, pèse sur la France le risque que la République de Maurice puisse saisir la Cour internationale de justice des Nations-Unies. L’hypothèse n’est pas à négliger. Au contraire, il s’agit précisément de ce qu’elle a menacé de faire, le 23 septembre 2016 devant l’Assemblée générale des Nations-Unies, dans le cadre d’un contentieux qui l’oppose, cette fois-ci, à la Grande-Bretagne. Cette affaire porte ici sur un différend relatif à la souveraineté sur l’Archipel des Chagos. Maurice pourrait ainsi engager une procédure similaire concernant l’île de Tromelin à l’encontre de la France. Or, si la Cour tranchait la question de la souveraineté au détriment de la France, celle-ci est normalement tenue de suivre sa décision. Dans le cadre de ses obligations constitutionnelles (alinéa 14 du Préambule de la Constitution de 1946 et art. 55 C.), la République française doit en effet respecter l’article 94 de la Charte onusienne qui l’oblige, si elle est partie au litige, à se conformer aux décisions de la Cour internationale de justice.

 

En tous les cas, dans l’attente de la prochaine Législature, le cas de l’île de Tromelin reste en suspens. Qu’il s’agisse de procédure d’approbation ou de souveraineté, la petite île de Tromelin n’en demeure pas moins un important laboratoire de réflexion juridique, spécialement pour les constitutionnalistes !

 


Thibaud Mulier

A.T.E.R. à l’UPJV et doctorant à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103). Co-initiateur du Blog de Droit constitutionnel, il prépare une thèse de droit public sur l’incidence des relations extérieures sur le régime politique français.


 

Pour citer l’article : MULIER Thibaud, « Le cas de l’île de Tromelin - Partie II. À propos du possible abandon de souveraineté sur l’île de Tromelin par la République française », Blog de Droit constitutionnel de l’ISJPS, 9 mars 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/].