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Blog de droit constitutionnel

LA REVISION DE LA CONSTITUTION BENINOISE - PARTIE III

La Cour constitutionnelle béninoise est un acteur majeur de la vie politique et institutionnelle nationale. D’après l’article 114 de la Constitution : « La Cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’État en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics ».

 

Si l’article 114 ne parle que de « loi », sans autre précision, par sa jurisprudence, dont celle de 2006 précitée (DCC 06-074 du 8 juillet 2006), la Cour peut être saisie d’une loi constitutionnelle après son adoption pour vérifier sa conformité à la Constitution.

 

Pourquoi la révision pourrait ne pas être conforme à la Constitution ?

 

La réécriture de l’article 156 de la Constitution

Formellement, ce serait parce que la loi constitutionnelle, dans sa modification, violerait la Constitution que ce soit à cause du non-respect de la procédure, comme dans sa décision de 2006, ou tout simplement parce qu’une des limites posées à l’article 156 serait franchie.

 

L’article 156 pose initialement deux limites. Tout d’abord, la révision n’est pas possible en cas d’atteinte à l’intégrité du territoire. Puis, la forme républicaine et la laïcité de l’État ne peuvent faire l’objet d’une révision.

 

À ces éléments, la Cour constitutionnelle en a rajouté d’autres en pratiquant ce qui peut être considéré comme une réécriture prétorienne de l’article 156 de la Constitution. Elle l’a fait dans sa décision DCC 11-067 du 20 octobre 2011. Dans cette décision, la Haute juridiction a estimé que : « Ne peuvent faire l’objet de questions à soumettre au référendum, les options fondamentales de la Conférence Nationale de février 1990, à savoir :

-       la forme républicaine et la laïcité de l’État ;

-       l’atteinte à l’intégrité du territoire national ;

-       le mandat présidentiel de cinq ans, renouvelable une seule fois ;

-       la limite d’âge de 40 ans au moins et 70 ans au plus pour tout candidat à l’élection présidentielle ;

-       le type présidentiel du régime politique au Bénin. »

 

Cette limite a d’ailleurs été reprise par la loi organique portant conditions de recours au référendum en son article 6 dans les mêmes termes.

 

Considérant que le référendum est la voie privilégiée de la révision, en excluant de la révision par référendum un certain nombre de questions, la Cour entendait par la même les exclure de la deuxième voie de révision, celle uniquement parlementaire. Cette analyse est d’ailleurs confirmée par la décision DCC 14-199 du 20 novembre 2014 dans laquelle le juge était saisi par des requérants qui contestaient la conformité à la Constitution d’une lettre ouverte appelant le chef de l’État à effectuer un troisième mandat. La Cour a jugé à la violation de la Constitution. Elle explique dans son considérant final que : « le titre XI de la Constitution organise et encadre la révision de la Constitution du 11 décembre 1990 ; qu’une jurisprudence constante de la Cour précise les limites et modalités de cette révision, qu’elle soit opérée par voie parlementaire ou par référendum ; que la révision opérée dans les formes prescrites, à l’exception des clauses expressément exclues de toute révision et qualifiées de clauses intangibles, garantit la stabilité de la Constitution en l’adaptant aux nouvelles aspirations légitimes du peuple souverain; que la révision de la Constitution résultant de la mise en œuvre du pouvoir constituant dérivé ne peut détruire l’ordre constitutionnel existant et lui substituer un nouvel ordre constitutionnel ; (…) que, dès lors, il échet pour la Cour de dire et juger qu’en invitant par une lettre ouverte largement diffusée le président de la République, au terme de son deuxième et dernier mandat, à réviser la Constitution pour prétendre à un nouveau mandat, Monsieur Latifou DABOUTOU a violé la Constitution ».

 

La Cour considère donc qu’appartiennent aux clauses intangibles, insusceptibles de recours, la limite de deux mandats du président de la République.

 

La révision de la Constitution, sur le point du passage au mandat unique, devrait donc logiquement être impossible, d’autant plus que la Cour constitutionnelle veille à la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats selon l’article 4 de la Constitution.

 

Cette limite étendue de la révision de la Constitution a été fortement inspirée par l’environnement sous-régional. Les révisions constitutionnelles visant le plus souvent à permettre à des chefs d’État ayant atteint la limite constitutionnelle de pouvoir à nouveau se présenter à une élection présidentielle. La limite constitutionnelle de deux mandats non renouvelables, apparue après les transitions démocratiques des années 1990 a été petit à petit supprimée au début des années 2000. Cela a été le cas, entre autres, au Togo en 2002, au Congo en 2015 et au Rwanda en 2016. Cette volonté de réviser la constitution en supprimant la limite des deux mandats a failli entraîner la chute du président sénégalais Abdoulaye Wade en 2012, elle a immanquablement entraînée celle du président burkinabé Blaise Compaoré en 2014. Au Bénin également, cette tentation de révisionnisme opportuniste a été prêtée à l’ancien président Mathieu Kérékou en 2005 vers la fin de son deuxième mandat, tout comme à son successeur Thomas Boni Yayi dès l’entame de son deuxième et dernier mandat en 2012.

 

Il y a également la notion d’« options fondamentales » dont se sert la Cour constitutionnelle béninoise. Elle fixe les limites entre le changement dans la Constitution et le changement de Constitution. Même si le Garde des Sceaux s’en défend dans le projet de loi de révision constitutionnelle en affirmant que « La présente loi constitutionnelle ne constitue pas l’établissement d’une nouvelle Constitution et n’emporte pas l’entrée en vigueur d’une nouvelle république (…) », modifier une option fondamentale aussi symbolique que le nombre de mandats n’est pas sans conséquence.

 

La différence est que le présent projet de révision ne visa pas à faire disparaître la limite de deux mandats en l’étendant mais plutôt à la réduire pour passer au mandat unique. Cela poussera-t-il la Cour à modifier sa jurisprudence ?

 

Le consensus national

Aux options fondamentales de la Conférence nationale, la Cour a ajouté le consensus national comme élément nécessaire à la révision de la Constitution. C’est dans sa décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 précitée que la Cour mentionne pour la première fois ce principe. Contrôlant la conformité à la Constitution de la loi portant révision de la Constitution, la Cour déclare : « Considérant que ce mandat de quatre (4) ans[1], qui est une situation constitutionnellement établie, est le résultat du consensus national dégagé par la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990 et consacré par la Constitution en son Préambule qui réaffirme l’opposition fondamentale du peuple béninois à (...) la confiscation du pouvoir ; que même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ».

 

Pour que soit garantie l’État de droit et la démocratie pluraliste, la révision de la Constitution ne pourrait donc s’effectuer s’il n’est pas tenu compte « des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution », notion qui semble être synonyme des « options fondamentales ».  La révision doit donc se faire sur la base du consensus national.

 

La Cour a complété sa jurisprudence sur ce point dans ses décisions DCC 10-049 du 5 avril 2010 et DCC 10-117 du 08 septembre 2010. Elle estime que « le consensus, principe à valeur constitutionnelle, tel qu’affirmé par la Décision DCC 06-074 du 08 juillet 2006 (...) loin de signifier l’unanimisme, est d’abord un processus de choix ou de décision sans passer par le vote ; qu’il permet, sur une question donnée, de dégager par une voie appropriée, la solution satisfaisant le plus grand nombre de personnes ». La révision de 2006, menée par le parlement et qui visait à rallonger le mandat parlementaire, contre l’avis du gouvernement et de la population ne satisfaisait que les parlementaires. Le consensus n’était donc pas atteint.

 

Le chef de l’État n’a pas ignoré ce point lors de son discours d’installation de la commission Djogbénou en les exhortant à travailler dans un « grand élan consensuel ». Le consensus n’a cependant pas été au rendez-vous et ne l’est toujours pas. Depuis l’annonce officielle du lancement de la procédure de révision de la Constitution par le ministre de la justice, la question du mandat unique a été fortement critiquée, que ce soit par des membres éminents de la Commission, des membres du parlement ou parmi la population à travers les différents médias.

 

NB : Le projet a été transmis au Parlement le 15 mars 2017 par le Président de la République qui a demandé à ce qu’il soit étudié selon le procédure d’urgence conformément aux dispositions de l’article 88 de la Constitution et de l’article 78 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

 

 


Guy-Fabrice Holo

Doctorant à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103), il prépare une thèse de droit public sur la qualification juridique des régimes de transition politique.

 


Pour citer l’article : HOLO Guy-Fabrice, « La révision de la Constitution béninoise - Partie III. La limitation du pouvoir de révision par la Cour constitutionnelle », Blog de Droit constitutionnel de l’ISJPS, 24 mars 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/].

 


[1] Celui des députés ; La censure de la révision de 2006 s’explique entre autre choses par le fait que les parlementaires avaient sauté l’étape de la prise en compte par le vote au ¾ et étaient directement passés à l’adoption aux 4/5, sans oublier le consensus national qui n’était pas réuni. En effet, la révision visait à rallonger le mandat parlementaire sous prétexte qu’il n’y avait pas de fonds nécessaires pour organiser les élections législatives. Ce n’était pas l’avis du gouvernement, et de la population, dont le chef a d’ailleurs saisi la Cour constitutionnelle.