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Blog de droit constitutionnel

LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION BÉNINOISE - PARTIE II

À propos de la procédure de révision

 

La nouvelle de la révision de la Constitution par voie parlementaire a été fraîchement reçue. La plupart des commentateurs se sont empressés de dénoncer la méthode : le passage par l’Assemblée nationale plutôt que le référendum pour un sujet d’une telle sensibilité, d’autant plus que le chef de l'Etat avait promis l’organisation d’une consultation populaire sur la révision de la Constitution.

 

Le ministre de la justice, dans l’exposé des motifs du projet de loi de révision de la Constitution transmis à la Représentation nationale, dont il est chargé de soutenir la discussion répond à ces critiques. Le professeur DJOGBÉNOU explique que la transmission à l’Assemblée « vient conclure un processus étalé en plusieurs étapes. »

 

Il y a d’abord eu la phase de consultation dans le cadre de la commission nationale technique, qu’il a dirigé, qui n’a pas manqué de solliciter « les forces politiques et sociales représentatives ». Puis, la discussion du projet qui a « été engagée par le Président de la République avec les personnalités, les partis, les groupes ou alliances politiques, représentés ou non à l’Assemblée nationale ; les représentants des confessions religieuses ainsi que des associations ».  Enfin, il y a eu « l’arbitrage, qui a précédé la transmission du texte » au parlement.

 

Source : Visages du Bénin

 

La procédure constitutionnelle de révision de la constitution

La révision de la Constitution est prévue par le titre XI de la Constitution : « De la révision ». Il comporte trois articles : 154, 155 et 156. Il faut ajouter à ceux-ci les éléments tirés de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle béninoise et quelques particularités nationales liées à la faiblesse du système partisan – qui est d’ailleurs abordé par la révision qui entend le renforcer et le stabiliser.

 

Selon l’article 154 de la Constitution : « L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République, après décision prise en Conseil des Ministres et aux membres de l’Assemblée Nationale. Pour être pris en considération, le projet ou la proposition de révision doit être voté à la majorité des trois quarts des membres composant l’Assemblée Nationale ». L’initiative de la révision dont nous traitons vient du Président de la République.

 

Ensuite, selon l’article 155 de la Constitution : « La révision n'est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum, sauf si le projet ou la proposition en cause a été approuvé à la majorité des quatre cinquièmes des membres composant l’Assemblée nationale ». Il est à déplorer un certain laconisme de la loi fondamentale qui ne s’étend pas sur la procédure parlementaire d’examen de la loi de révision constitutionnelle. Le projet de révision doit-il suivre la procédure législative normale ou est-il soumis à une procédure d’étude particulière ? Le règlement de l’Assemblée nationale en traite dans son chapitre III relatif aux procédures législatives spéciales mais effectue un renvoi à la Constitution concernant l’étude du projet ou de la proposition de loi de révision. La seule tentative de révision qui ait été adoptée par les députés a été menée, semble-t-il, selon la procédure d’examen d’une loi ordinaire[1].  Enfin, l’article 156 prévoit les limites à la révision de la Constitution. Elles sont « classiques » puisque ledit article dispose : « aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire. La forme républicaine et la laïcité de l’État ne peuvent faire l’objet d’une révision ».

 

Si la Constitution est rigide, la procédure n’est pas quasiment impossible à mettre en œuvre. En pratique toutefois, la procédure d’adoption se révèle autrement plus complexe.

 

La révision en pratique

En pratique, pour que le projet transmis par le Gouvernement soit étudié, il faut qu’il soit voté à la majorité des trois-quarts des membres composant l’Assemblée nationale. L’Assemblée est aujourd’hui composée de 83 députés. Il faut donc que le projet soit voté par 63 députés pour être pris en compte. À ce niveau déjà vont jouer les particularités nationales.

 

En France, le système politique est considéré comme un régime parlementaire à tendance présidentialiste. Le chef de l’État, sauf période de cohabitation, dispose d’une majorité à l’Assemblée nationale pour mettre en oeuvre son programme présidentiel. Les élections législatives constituent alors le troisième tour de l’élection présidentielle. Le Bénin a plutôt opté pour un régime présidentiel, la séparation est donc pensée comme « stricte » entre les deux pouvoirs. Le chef de l’État n’a alors pas vraiment de majorité d’autant plus que le mandat des députés est de quatre ans – contre cinq pour le chef de l’État. Il existe un risque d’avoir un parlement d’opposition sachant que les législatives ont lieu un an avant l’élection présidentielle. Le président, qui sera élu un an plus tard, ne disposera pas nécessairement d’une majorité qui lui est acquise, situation aggravée par le fait que le système partisan béninois se caractérise par son extrême volatilité[2].

 

Le Bénin est coutumier de la « transhumance politique » et des alliances de circonstances. Ainsi, en juin 2015, la coalition alors au pouvoir depuis 2006, les Forces Cauris pour un Bénin Emergent (FCBE), comptait 34 députés. Avec les autres partis de la mouvance présidentielle, ils disposaient de 42 députés, soit presque la majorité des sièges.

 

Lors de la campagne présidentielle, le candidat FCBE a reçu le soutien de deux partis historiques qui ont été dans l’opposition pendant la majeure partie du mandat du président Boni Yayi. Il s’agissait du Parti du Renouveau Démocratique (PRD) qui a 10 députés et de la Renaissance du Bénin (RB) qui en compte 7. Leur candidat, aurait-il été élu, aurait théoriquement eu une confortable majorité au parlement avec 59 députés. Mais la défaite à l’élection présidentielle a fait voler en éclat l’alliance. Le PRD et ses 10 députés ont rejoint la mouvance présidentielle au lendemain de l’élection ; quelques députés de la RB[3], en dissidence, ont également rejoint la mouvance présidentielle. Enfin,  une partie des députés FCBE ont quitté la coalition et se sont rapproché de la majorité présidentielle.

 

Les 63 voix nécessaires pour que le projet soit pris en compte ne semblent donc pas constituer un objectif inatteignable pour le chef de l’État considérant la nouvelle organisation parlementaire. Cette étape procédurale est d’ailleurs un impératif pour la prise en compte de la révision.

 

Dans sa décision de 2006 DCC 06-074 du 8 juillet 2006, qui peut être considérée comme un guide pratique pour une bonne révision de la Constitution, la Cour constitutionnelle avait censurée la loi n° 2006-13 portant révision de l’article 80 de la Constitution du 11 décembre 1990 votée par l’Assemblée Nationale le 23 juin 2006, justement pour défaut du respect par l’Assemblée de cette première phase, alors même que la loi avait été adoptée aux quatre cinquièmes.

 

Pour le juge constitutionnel : « Considérant que la lecture combinée et croisée des articles 154 et 155 précités fait apparaître que la procédure de révision de la Constitution se déroule en deux phases à savoir, la prise en considération du projet ou de la proposition de révision et l’adoption du projet ou de la proposition de révision ; qu’aux termes de l’article 154 alinéa 2, pour que le projet ou la proposition de révision soit pris en considération, il faut qu’il soit voté à la majorité des trois quarts (3/4) des membres composant l’Assemblée Nationale ; que cette première phase qui engage la procédure de révision ne saurait être escamotée ; qu’à la seconde phase, la révision n’est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum à moins de l’avoir été à la majorité des quatre cinquièmes (4/5) des membres composant l’Assemblée Nationale ; qu’il résulte des éléments du dossier, notamment de la réponse du Président, que la première étape de la procédure de  révision n’a pas été observée par l’Assemblée Nationale ; que, dès lors, l’Assemblée Nationale a violé la Constitution ».

 

Les députés ne devraient donc pas manquer de respecter cette phase cette fois-ci s’ils veulent éviter la censure.

 

La deuxième phase est celle prévue par l’article 155 de la Constitution qui est l’approbation du projet ou de la proposition de loi. « La révision n’est acquise qu’après avoir été approuvée par référendum, sauf si le projet ou la proposition en cause a été approuvé à la majorité des quatre cinquièmes des membres composant l’Assemblée Nationale. » L’article souffre d’un léger manque de clarté qui peut porter à confusion et alimente fortement le débat actuellement au Bénin quant à la voie à privilégier pour la révision : est-ce la voie parlementaire ou la voie référendaire ?

 

La préposition « sauf » marque l’exception, la réserve. Ainsi, le référendum serait la voie privilégiée de la révision même si une autre lecture est possible. On pourrait tout aussi bien considérer que l’adoption par référendum n’est ouverte que lorsque les parlementaires ne se seraient pas mis d’accord sur la révision de la Constitution. Il faudrait alors que le texte recueille une majorité des quatre cinquièmes, c’est-à-dire qu’il soit voté par 67 députés pour que la révision soit approuvée. Ce n’est qu’en cas d’échec à réunir une telle majorité que le texte pourra être soumis au référendum pour que la révision soit adoptée. Il est permis de penser que les parlementaires pourraient volontairement manquer de réunir une telle majorité afin que le texte soit soumis à référendum comme le réclame une partie de l’opinion. C’est d’ailleurs la position retenue par la Cour constitutionnelle dans sa décision 06-074 du 8 juillet 2006. Pour le juge constitutionnel béninois, il résulte de la lecture combinée des articles 154 et 155 : «  que le référendum constitue le mode principal de révision de la Constitution » mais « ce référendum appelé référendum constitutionnel a lieu toutes les fois que le vote des députés est supérieur ou égal à la majorité des trois quarts mais inférieur à celle du quatre cinquième (4/5ème».

 

Cette lecture n’est toutefois plus valable depuis l’adoption de la loi organique n° 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum. L’article 4 de la loi organique dispose : « Le Président de la République, après consultation du Président de l’Assemblée Nationale et du Président de la Cour Constitutionnelle peut prendre l'initiative du référendum sur toute question relative à :

 - la promotion et au renforcement des droits de l’homme ;

- l’intégration sous-régionale ou régionale ;

- l’organisation des pouvoirs publics ;

- tout projet ou proposition de révision de la Constitution, votée à la majorité des trois quarts (3/4) des membres de l'Assemblée Nationale ».

 

Aux conditions initialement prévues par l’article 58[4] de la Constitution, est ajouté le référendum pour approuver une révision de la Constitution. L’initiative référendaire revient donc au chef de l’État, après la prise en compte du projet par les parlementaires. Ce n’est que si le président de la République ne propose pas de recours au référendum que le projet sera adopté par l’Assemblée nationale.

 


Guy-Fabrice Holo

Doctorant à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103), il prépare une thèse de droit public sur la qualification juridique des régimes de transition politique.

 


Pour citer l’article : HOLO Guy-Fabrice, « La révision de la Constitution béninoise. Partie II : La procédure de révision », Blog de Droit constitutionnel de l’ISJPS, 22 mars 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/].

 

 

 


[1] Signée par soixante dix (70) députés a été déposée le 11 avril 2006. Communiquée à la séance plénière du 18 avril 2006, elle a été transmise au Gouvernement le 20 avril 2006. La commission l’a examinée le 21 et le 27 avril 2006. À cette dernière date, le Gouvernement était représenté par le ministre de la justice, chargé des relations avec les institutions, porte parole du Gouvernement. A la plénière du 23 juin 2006, ladite proposition a obtenu 71 voix pour, 08 contre et 01 abstention.

[2] Le système partisan béninois étant assez fragmenté, il est difficile de savoir à l’avance quel parti à le plus de chances de voir son candidat élu, d’autant plus que depuis le Renouveau démocratique, le vainqueur de l’élection présidentielle, lors de sa première élection en tout cas, n’est pas issu d’un appareil partisan. La victoire de Patrice TALON a confirmé ce phénomène.

[3] Au nombre de 4.

[4] « Le président de la République, après consultation du président de l'Assemblée nationale et du président de la Cour constitutionnelle, peut prendre l'initiative du référendum sur toute question relative à la promotion et au renforcement des Droits de l'Homme, à l'intégration sous-régionale ou régionale et à l'organisation des pouvoirs publics ».