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Blog de droit constitutionnel

LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION BÉNINOISE - PARTIE I

 

Dans les années 1990, le Bénin a fait figure de précurseur en Afrique subsaharienne francophone dans ce qui est considéré comme la troisième vague de démocratisation. Ce fut le premier État à organiser une Conférence nationale souveraine, ce qui lui a permis de passer, sans violence, d’un régime autoritaire à un régime démocratique.

En mars 2016, les béninois ont élu un nouveau président de la République, Patrice Talon. Ce dernier a obtenu 65,39 % des voix face à Lionel Zinsou, Premier ministre du gouvernement sortant et candidat de la coalition au pouvoir. Investi le 6 avril 2016, Patrice Talon devient le quatrième président du « Renouveau démocratique »[1]. Il est la preuve que la démocratie béninoise fonctionne relativement bien. En effet, son élection est d’autant plus remarquable qu’il a été un opposant « acharné » au président de la République sortant - Thomas Boni Yayi - lors de son deuxième mandat. Pendant son exil parisien, Patrice Talon n’a eu de cesse de dénoncer le danger que pouvait représenter le pouvoir, mal utilisé, du président de la République sur les autres institutions et le risque qu’il faisait ainsi courir à la jeune démocratie béninoise.


Source : beninto.info

            En septembre 2015, lorsqu’il se porte candidat à l’élection présidentielle de mars 2016, Patrice Talon fait de la limitation des pouvoirs du chef de l’État et du renforcement des autres pouvoirs constitutionnels son cheval de bataille. Dans son programme de campagne, « Le Nouveau Départ », les réformes politiques occupent d’ailleurs la première place[2]. Il propose l’instauration d’un mandat unique du président de la République. C’est tout l’enjeu de la présente contribution car la mise en œuvre de cette réforme nécessiterait une révision de la Constitution du 11 décembre 1990 dont l’article 42 dispose : « Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois ». Il n’hésite d’ailleurs pas à affirmer qu’il ne fera lui-même qu’un mandat de cinq ans, le temps de remettre l’État béninois sur la voie du développement.

            Le nouveau président béninois a eu l’occasion de s’exprimer à plusieurs reprises sur le sujet durant la campagne et après son élection. Nous retiendrons de ses différentes interventions que le mandat unique vise à « forcer » le chef de l’État à s’occuper du développement du pays et non pas de sa future réélection. Le mandat unique devrait donc permettre l’élection de chefs d’États « désintéressés » et renforcer la culture démocratique du Bénin. L’exemple français de la seconde République et le coup d’État de 1851 de Louis-Napoléon n’est malheureusement pas des plus concluants. La tentative dont les motivations se rapprochent le plus de celles du Bénin est sans doute celle du Mexique. Depuis 1934, la Constitution des États-Unis du Mexique a introduit dans son article 83 le mandat unique de six ans pour le président de la République[3]. En Afrique, la mesure est bien sûr inédite. Encore plus au Bénin où aucune Constitution, malgré les nombreux textes adoptés depuis l’indépendance, n’avait auparavant envisagé le mandat unique. L’exemple le plus récent et le plus proche est sans doute celui du Nigéria. Comme celle du Bénin, la Constitution nigériane prévoit qu’il n’est pas possible de faire plus de deux mandats présidentiels[4]. Élu en avril 2011, Goodluck Jonathan, déclarait quelques mois plus tard sa volonté de préparer et d’introduire devant l’Assemblée nationale un projet de loi de révision de la Constitution instituant un mandat unique. La mesure devait s’appliquer au président de la République, ainsi qu’aux  gouverneurs des trente-six  États du pays. Elle devait permettre aux élus, selon lui, de s’atteler à la réalisation de leur programme et non de s’occuper de leur réélection. L’initiative sera enterrée.

            Investi le 6 avril, le nouveau chef de l’État béninois réunit dès mai 2016 une commission d’experts. Il s’agit de la commission nationale technique chargée des réformes politiques et institutionnelles ou « Commission Djogbenou », du nom de son président, le professeur Joseph Djogbenou étant également Garde des sceaux. Le chef de l’État ne veut pas perdre de temps dans la mise en œuvre de son programme, d’autant plus que sa mesure phare, le mandat unique, est loin de faire l’unanimité dans la classe politique nationale. Au fond, elle y est farouchement hostile. La réunion d’une commission d’experts qui se prononcerait au terme de ses travaux pour l’instauration du mandat unique devrait faciliter l’acceptation de la mesure. Leur mission, selon le président de la République, est de « parvenir […] dans un grand élan consensuel, à initier et engager la restauration de l’État de droit, le renforcement de la démocratie par un rééquilibrage des pouvoirs des institutions constitutionnelles, l’amélioration de la gouvernance politique, celle des affaires publiques, la consolidation de l’unité nationale et l’essor économique de notre pays ». La tâche annoncée des experts est donc vaste.

            Il apparaît assez rapidement que, s’ils se sont mis d’accord sur un certain nombre de mesures qui visent à mieux contrôler l’influence du chef de l’État dans le fonctionnement des autres institutions, le consensus ne se fait pas sur la question du mandat. Cela se ressent dans le rapport final rendu au chef de l’État à la fin du mois de juin 2016 :

« Sur le mandat du Président de la République :

1- La Commission prend acte des avantages du mandat unique.

2- Elle prend aussi acte des appréhensions liées à l’institution d’un mandat unique.

3- Elle est d’avis que la proposition du mandat unique, si elle devrait être retenue, mériterait d’être techniquement aménagée en vue de son aboutissement.

4- Elle est également d’avis que les modalités actuelles d’un mandat de cinq (5) ans renouvelable une fois pourraient être maintenues ».

            La commission ne se prononce donc pas clairement sur l’opportunité de la mesure tant voulue par le chef de l’État.

            Après la remise du rapport, quelques rumeurs et des entrefilets dans la presse écrite ont relayé l’idée du projet mais il semblait devenu « lettre-morte » puisque rien d’officiel n’était ressorti depuis lors. En effet, réunir des experts dans des commissions et les faire travailler sur des projets de révision de la Constitution dont les rapports finissent au secrétariat de l’Assemblée nationale sans jamais être inscrits à l’ordre du jour n’est pas une nouveauté. Sous la présidence de l’ancien président de la République, Thomas Boni Yayi, deux commissions de ce type ont été réunies : il s’agit des Commissions Ahanhanzo Glèlè de 2008[5] et Gnonlonfoun de 2012[6] mais qui n’ont pu voir leurs efforts aboutir. Le nouveau projet de révision de la Constitution a t-il été abandonné comme les autres ? 

            La réponse a été donnée au début du mois de mars 2017 et elle est négative. Elle a pris la forme d’une confidence du chef de l’État aux « têtes couronnées » puis a été confirmée lors d’une conférence de presse du ministre de la justice, le mardi 7 mars. Ce dernier a annoncé que le projet de loi de révision constitutionnelle était prêt et qu’il serait soumis au parlement, convoqué en session extraordinaire[7] dans le courant du mois de mars.

            Le Bénin ayant opté pour un régime présidentiel avec l’avènement du « Renouveau démocratique », c’est au chef de l’État qu’appartient l’initiative de la révision comme en dispose l’article 154 de la Constitution[8]. Devançant les critiques et les craintes récurrentes à chaque fois qu’est évoquée la révision de la Constitution, le ministre de la justice a tenu à rassurer en affirmant que « cette révision annoncée ne sera pas une réécriture de la constitution. Il s’agira juste de toiletter le texte de 1990 et d’y apporter les corrections nécessaires… ».

            Le contenu du projet, largement inspiré des travaux de la commission, vise selon le ministre de la justice, à « renforcer l’État de droit, le système politique national et le modèle démocratique. » Les réformes proposées sont nombreuses. Elles comptent, outre l’instauration d’un mandat unique de six ans pour le chef de l’État, la réforme du secteur judiciaire avec le changement de présidence du Conseil supérieur de la magistrature qui sera à présent confiée au président de la Cour suprême ; la réforme de la Cour constitutionnelle dont le mandat des membres passerait de cinq ans renouvelable une fois à un mandat unique de neuf ans. Les membres seraient par ailleurs majoritairement désignés par un corps de professionnels du droit et non plus par le président de la République et celui de l’Assemblée nationale. La révision prévoit également une réécriture de la loi organique de la Haute Cour de Justice pour faciliter sa saisine en cas de mise en cause du chef de l’État, des membres du gouvernement ou des députés. Mais parmi toutes ces mesures, il n’y en a qu’une qui retient l’attention de la presse et cristallise les tensions politiques : le passage au mandat unique. C’est dire l’importance de cette question qui ne saurait être prise à la légère par la doctrine constitutionnaliste.

 


Guy-Fabrice Holo

Doctorant et chargé d’enseignement à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103), il prépare une thèse de droit public sur la qualification juridique des régimes de transition politique.

 


Pour citer l’article : HOLO Guy-Fabrice, « La révision de la Constitution béninoise - Partie I. À propos de l’annonce et de la tentative de révision d’une Constitution non modifiée depuis son adoption en 1990. », Blog de Droit constitutionnel de l’ISJPS, 6 mars 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/].

 

 


[1] Le « Renouveau démocratique » au Bénin est la période commençant à partir de la fin de la Conférence nationale, en février 1990, avec le début de la période de transition et l’élection démocratique de Nicéphore Soglo en mars 1991 à la présidence de la République.

[3] « Le Président est appelé à exercer ses fonctions le 1er décembre pendant une période de six ans. Le citoyen ayant exercé la fonction de Président de la République, après son élection populaire, ou bien après désignation sous forme de substitut, provisoire ou intérimaire, ne peut, en aucun cas et pour aucune raison, exercer à nouveau cette fonction »

[4] Article 137 b) de la Constitution de la république fédérale du Nigéria  de 1999 : «  Une personne ne pourrait être candidate à l’élection présidentielle si (…) elle a déjà été élue à ce poste à deux précédentes élections ».

[5] Commission constitutionnelle  ad hoc chargée de la relecture de la Constitution du 11 décembre 1990

[6] Commission chargée de l’élaboration des avant projets de loi dans le cadre des réformes politiques et institutionnelles

[7] Article 88 : « L’Assemblée nationale est convoquée en session extraordinaire par son président, sur un ordre du jour déterminé, à la demande du président de la République ou à la majorité des députés.

La durée d’une session extraordinaire ne peut excéder quinze jours. L’Assemblée nationale se sépare sitôt l’ordre du jour épuisé ». L’Assemblée n’est actuellement pas en session cf. article 4 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale : « Conformément à l’article 87 de la Constitution, l’Assemblée nationale se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires par an.

La première session s’ouvre dans le cours de la première quinzaine du mois d’avril.

La deuxième session s’ouvre dans le cours de la seconde quinzaine du mois d’octobre.

Chacune des sessions ne peut excéder trois mois ».

[8] « L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République, après décision prise en Conseil des ministres, et aux membres de l'Assemblée nationale. Pour être pris en considération, le projet, ou la proposition de révision, doit être voté à la majorité des trois quarts des membres composant l'Assemblée nationale ».