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Blog de droit constitutionnel

La guerre en solitaire

Dans sa recension concernant l’important ouvrage de Nicolas Roche Pourquoi la dissuasion, Nathalie Guibert, journaliste en charge des questions de défense au journal Le Monde, débutait son article « Quand la dissuasion nucléaire resurgit dans le débat stratégique » par la remarque suivante : « mille décisions ardues l’attendent, mais il en est une que le prochain président français assumera seul, selon les termes de la Constitution : celle de définir l’avenir de la dissuasion nucléaire. » Pourtant, qu’il s’agisse de la dissuasion en elle-même ou de son emploi, la Constitution ne dit mot d’une telle compétence dévolue au chef de l’État.  À tout le moins dispose-t-il de la qualité de chef des armées (art. 15) qui, sur la base d’une disposition réglementaire ancienne de 1964 largement clarifiée à l’article R. 1411-7 du code de la défense, lui accorde le pouvoir de décider l’emploi d’une frappe nucléaire. En effet, le Président de la République doit disposer « […] en toutes circonstances des moyens de la dissuasion nucléaire » ; le Premier ministre se retrouvant garant d’une telle mission.

Dès lors, un État dans lequel la plus grave décision qui soit, l’entrée en guerre, ne repose que dans les mains d’un seul Homme peut-il être qualifié de démocratie ? Oui, à en croire la Constitution française du 4 octobre 1958 et sa pratique.

 

 

 

 

Source : lelab.europe1.fr

 

(Ir-)responsabilité du Chef des armées

En matière militaire, la Constitution française encadre – seulement – la décision d’entrée en guerre (art. 35, al. 1er), celle de l’emploi extérieur de la force armée (art. 35, al. 2) et sa durée (art. 35, al. 3) ainsi que l’éventuelle paix qui solderait une guerre (art. 52 et 53).Les autres opérations sont à l’entière discrétion de l’Exécutif. La révision constitutionnelle de 2008 a certes permis la refonte de l’article 35, sans bouleversé son privilège de direction. Tout au plus elle a consacré un (r)affermissement de l’État de droit et de la démocratie par le timide renforcement du contrôle militaire du Parlement.

En somme, le constituant n’a pas instauré de contre-pouvoir efficient à un Exécutif qui, sur le plan historique, n’a guère rencontré de barrières à la mise en œuvre de son action militaire. La limite de ce contre-pouvoir est également alimenté, sous la Vème République, par le fait que toute opération de nature militaire nécessite un aval présidentiel, sans qu’il n’ait à en répondre. À la différence du Premier ministre David Cameron qui dût obtenir l’autorisation de la Chambre des Communes pour frapper le sol syrien en 2015, le Gouvernement français n’a eu qu’à informer les représentants de la Nation d’une décision que le chef de l’État avait en réalité déjà prise et déjà engagée (art. 35, al. 2). Décider de la guerre, tout comme user du feu atomique, est, dans ce pays familier d’une culture du chef éprouvée, le privilège d’un seul. Cela le conduit à décider de toute opération militaire, sans être confronté à un « pourquoi », sans avoir à affronter un « non », sans – presque – être empêché par un « stop » (art. 35, al. 3). Le système politique français connaît ainsi une double limite : la faiblesse du contrôle parlementaire et la quasi-irresponsabilité politique du chef de l’État en ce domaine.

Certes, l’article 15 de la Constitution lui attribue la qualité de chef des armées. Seulement, cette disposition remplissait jusqu’en 1958 une fonction symbolique de soumission de l’autorité militaire au pouvoir civil. Désormais, la classe politique l’interprète comme le rendant compétent en matière militaire : il est le seul à décider de la guerre. Élu au suffrage universel direct, il devient même un gage de légitimité de la tenue de certaines opérations militaires. Voilà pourquoi les services secrets sollicitent l’accord présidentiel afin de mettre en place une opération « homicide » clandestine, précisément pour lui garantir une légitimité, à défaut de certitudes sur sa légalité. La pratique est si bien installée que, même en situation de cohabitation, l’affaiblissement du pouvoir présidentiel au profit du Premier ministre est clairement nuancé sur pareil sujet.

Que le Président soit le garant de la France à l’extérieur de ses frontières (art. 5) ne doit pas pour autant justifier qu’il ne soit, pour ainsi dire, astreint à aucune responsabilité politique ni un véritable contre-pouvoir ! Curieux paradoxe français selon lequel le Président serait un représentant incapable de préserver, à l’intérieur, la collectivité du déclin tandis que, coiffé de son képi, il garantirait, à l’extérieur, les intérêts fondamentaux de la Nation. C’est comme si la psychologie du chef de l’État et ses impulsions « va-t’en guerre » importaient peu, comme si sa légitimité et sa stature suffisaient à écarter tout risque de dérive, comme si deux démocraties cohabitaient : l’une décriée au dedans, l’autre soutenue au dehors.

S’illustre ainsi l’exception française. Assurer l’unité de la décision militaire, légitime et incontestable, conduit à une démocratie sans pluralité, à l’efficacité au détriment de la responsabilité. C’est le chef des armées qui choisit seul, face à sa conscience.

 

Responsabilisation du Président

L’une des grandes équivoques du droit constitutionnel (re-)surgit à nouveau. Qui du Président ou du Premier ministre est habilité à décider une opération de nature militaire ? Le premier, au motif qu’il est le chef des armées, ou le second, qui est responsable de la défense nationale (art. 21) et dirige l’action du Gouvernement, lui-même compétent pour déterminer et conduire la politique de la Nation dans laquelle s’inclut la composante militaire (art. 20) ? En réalité, le poids pris par la figure présidentielle dans le système politique de la Vème République déplace désormais l’essentiel de la réflexion sur la responsabilisation du Président et, par conséquent, sur une révision de l’équilibre du régime et du système politiques.

Peu importe qu’il décide seul d’engager une opération armée pourvu qu’il puisse en être constitutionnellement empêché. Pourvu que le pouvoir arrête le pouvoir. Certes, devant le péril de la guerre et les défis imposés en matière de sécurité extérieure par la lutte contre le terrorisme, les démocraties doivent faire preuve de souplesse. Mais, sauf circonstances exceptionnelles (art. 16 C.), les parlementaires devraient être capables, d’une part, de se prononcer – même dans l’urgence – sur l’opportunité de l’engagement d’une opération et, d’autre part, obtenir, même dans un cadre restreint, les informations secrètes qui y sont relatives. 

La compétence de décision de l’Exécutif ne doit pas empêcher celle de contrôle politique du Parlement. À moins de croire à ce que la lecture parlementariste de la Constitution prenne l’ascendant sur celle présidentialiste, il convient de réfléchir à responsabiliser le Président pour des situations moins abstraites que tout « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » (art. 68) dans des domaines limitatifs et précis, comme ceux relatifs à la défense et à la sécurité de la France. Dans certaines situations, les parlementaires américains, britanniques et même russes le peuvent, alors pourquoi pas ceux français ?

 

Les particularités de la guerre ne peuvent pas tout justifier. Sans contre-pouvoir, impossible de vérifier si le cadre de la mission du Président n’est pas dépassé. L’équilibre des pouvoirs constitutionnels doit alors être repensé afin de renforcer la démocratie dans la matière militaire, en s’assurant que le président reste le représentant et que le peuple demeure le souverain. Devant ce choix solitaire de faire la guerre, il faut donc faire preuve de vigilance car le suffrage universel, même direct, ne protège pas de tout. Pire, il ne préserve de rien, ni de personne.

 


Thibaud MULIER

A.T.E.R. à l’UPJV et doctorant à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103). Co-initiateur du Blog de Droit constitutionnel, il prépare une thèse de droit public sur l’incidence des relations extérieures sur le régime politique français.


Pour citer l'article : MULIER Thibaud, « La guerre en solitaire », Blog de droit constitutionnel de l'ISJPS, 2 février 2017, [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/]