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Blog de droit constitutionnel

Der österreichische Wahlkrimi : Le roman policier de l’élection présidentielle autrichienne

 

Alors que l’Assemblée extraordinaire fédérale allemande vient d’élire en la personne de Franz-Walter Steinmeier, le futur Président de la République fédérale d’Allemagne, successeur de Joachim Gauck, revenons sur la « saga constitutionnelle » de l’élection présidentielle autrichienne.

 

Si la question de la légalité de la démission du Président fédéral autrichien reste irrésolue[1], il est aujourd’hui certain que la Cour constitutionnelle n’hésite pas à sanctionner l’absence de légalité de son élection. En effet, elle a procédé au contrôle de la légalité des conditions matérielles d’organisation du scrutin, même si cela signifiait une remise en cause du résultat de ces élections.

 

Par une décision retentissante[2], la Cour constitutionnelle autrichienne a ainsi annulé le deuxième tour des élections présidentielles du 22 mai 2016. Etaient candidats à ce second tour, Alexander Van der Bellen, membre du parti écologiste Les Verts – L’alternative verte (Die Grünen – Die Grüne Alternative) et Norbert Hofer, membre du parti de la liberté d’Autriche (Freiheitlichen Partei Österreichs – FPÖ). Le 24 avril 2016, à l’issue du premier tour de cette treizième élection du Président fédéral au suffrage universel direct, les résultats plaçaient les candidats dans un certain rapport de force : Norbert Hofer recueillit la plus forte proportion de suffrages (35,05%) face à Alexander Van der Bellen (21,34%). Ces résultats ont été proclamés au Journal officiel autrichien (Bundesgesetzblatt) en date du 2 mai 2016. Or, au second tour, les suffrages en faveur de Norbert Hofer arrivèrent à 49,65% quand ceux en faveur d’Alexander Van der Bellen atteignirent 50,35%. Le faible écart et l’inversion de la tendance par rapport au premier tour, poussèrent le FPÖ ainsi que le candidat perdant de justesse, à demander l’annulation des résultats à la Cour constitutionnelle. L’annulation des résultats proclamée par la Cour, remonte donc au 2 mai 2016, forçant les pouvoirs publics, et notamment le chancelier fédéral, Christian Kern, à organiser à nouveau le second tour. Cette élection aura été la plus longue de l’histoire constitutionnelle autrichienne, car elle aura duré en totalité sept mois, le vote final ayant été finalement repoussé au 4 décembre 2016.

 

La Cour constitutionnelle autrichienne dispose d’une compétence en matière électorale en vertu de l’article 141 alinéa 1 de la Loi constitutionnelle fédérale (Bundes-Verfassungsgesetz). En tant que juridiction électorale, sa fonction se découpe en trois éléments : la vérification du vote, le contrôle des décisions de déchéance de mandat et la révision des résultats des pétitions d’initiative populaire et des référendums[3]. En l’espèce, l’enjeu du contentieux dont était saisie la Cour s’avérait de taille : un peu plus de 30 000 voix distançait les deux candidats. Ainsi, sur un plan politique, si la Cour constitutionnelle faisait droit à la demande d’annulation de la part du FPÖ, cela signifierait que le candidat du parti souverainiste aurait une chance non négligeable d’accéder à la fonction présidentielle. C’est d’ailleurs ce qui a motivé Norbert Hofer a présenté en son nom propre une contestation du vote, en complément de celle présentée à la Cour constitutionnelle par le FPÖ. Le recours présenté par Norbert Hofer a toutefois été rejeté, pour cause d’intérêt à agir insuffisant[4]. En effet, il ne peut pas être considéré comme un mandataire du FPÖ puisqu’il était lui-même candidat à l’élection et ne disposait pas de la compétence juridique de représentation du FPÖ devant le prétoire de la Cour constitutionnelle. En définitive, cela révèle que le candidat évincé lors d’une élection, ne peut pas lui-même contester les résultats de cette élection.

 

Une suspicion de fraude planait de manière générale sur l’élection, au vu de la différence de tendance entre le premier et le deuxième tour. L’annulation partielle du vote de la deuxième circonscription communale de Vienne, en date du 15 juin 2016[5], annoncée par une information à la presse de la Cour constitutionnelle ouvrait la possibilité que l’élection présidentielle puisse souffrir de certaines illégalités. En effet, il y avait environ quatre-vingt deux bulletins de vote (puis vingt-trois au second décomptage) de moins par rapport au nombre de cartes de vote présentées au bureau de vote. Et cela était d’autant plus problématique que les deux partis n’avaient recueilli, dans cette circonscription, qu’un écart de vingt-et-une voix ! Cette différence de votes avait ainsi une influence directe sur les élections et surtout sur leur légalité. La Cour constitutionnelle rappelle à cette occasion que les règles de vote, prévues par la loi électorale, doivent être appliquées de manière stricte. Les personnes qui décident de voter par correspondance ont le choix : soit elles envoient leur vote par la voie postale, soit elles se rendent directement dans un bureau de vote. Mais elles doivent se tenir à leur choix et ne peuvent pas voter selon les deux façons. Et cela, afin que la liste du nombre de votants par correspondance ne diffère pas du nombre de votes par correspondance effectivement recueilli au bureau de vote.

 

Le 1er juillet 2016, par une décision rendue « au nom de la République », à une semaine de l’entrée en fonction du Président Van der Bellen, la Cour constitutionnelle annule les résultats du second tour. La motivation principale de la Cour est le poids des exigences démocratiques. Le but de cette décision est en effet de « renforcer la confiance dans notre État de droit et ainsi dans notre démocratie »[6]. Dans une décision rigoureusement motivée (557 paragraphes !), sans vouloir explicitement reconnaître le « bourrage d’urnes », la Cour constitutionnelle a estimé que les conditions dans lesquelles s’est déroulé le vote, n’étaient pas conformes aux exigences relevant des normes constitutionnelles encadrant le droit de vote. De manière générale, la Cour reconnaît ainsi que de nombreuses erreurs formelles ont entaché le second tour de l’élection présidentielle. Contrairement aux arguments du requérant, elle ne peut reconnaître qu’il y ait eu fraude électorale, ce qui en tout état de cause était difficile à prouver par le requérant. Mais certaines étapes dans le processus électoral posaient problème : l’ouverture prématurée – certains bulletins de vote ont en effet été dépouillés le jour même alors que les dispositions légales prévoient un dépouillement à partir du lendemain du scrutin –, la conservation non réglementaire des enveloppes contenant les bulletins de vote, le dépouillement partiel par des personnes non autorisées. Pour la Cour, ce sont des raisons suffisantes pour justifier l’organisation d’un nouveau second tour de l’élection présidentielle.

 

Cette décision a fait l’objet de nombreuses critiques : de l’accusation de la déstabilisation de l’ordre juridique autrichien au cynisme de proposer que les juges constitutionnels prennent un simple cours de mathématiques car cela n’avait aucun sens de dire que les quelques votes « empoisonnés » aient pu fausser les résultats du second tour. Cependant, personne ne pourrait soutenir la légèreté des juges constitutionnels autrichiens dans cette affaire. La Cour a en effet rendu sa décision après cinq jours d’audience et l’audition de quatre-vingt dix témoins. Ces auditions ont été plutôt mal perçues par les avocats du candidat Van der Bellen, la Cour rompant de leur point de vue avec la tradition et la jurisprudence de l’institution depuis qu’Hans Kelsen y siégeait. Ce dernier effectuait toujours ses auditions de témoins de manière plus privée. La Cour est réputée avoir toujours effectué, notamment en matière électorale, un contrôle abstrait, ne cherchant pas à établir un abus concret.

 

La décision du 1er juillet 2016 examine également de manière détaillée les résultats obtenus par les deux candidats, ainsi que le déroulement du scrutin dans vingt districts de vote. Ce qu’il faut entendre par « déroulement du scrutin » (Ablauf der Wahl) est l’examen du processus électoral au jour du vote, depuis l’horaire d’ouverture du bureau de vote jusqu’au dépouillement des bulletins de vote. La Cour recherche en effet des raisons évidentes de nullité du scrutin (evidenter Nichtigkeitsgründe). Au total, c’est quasiment 2000 bulletins de vote par correspondance que la Cour constitutionnelle déclare nuls, dans quatorze districts de vote. La Cour en déduit que la quantité de votes nuls n’est pas négligeable et qu’elle a eu un impact sur le résultat des élections. Le problème que révèle ce vote se situe principalement sur la possibilité qu’ont les électeurs autrichiens de voter par voie postale. En effet, qu’ils résident ou non en Autriche, les électeurs peuvent décider de voter par voie postale. Seulement, il semble que le législateur n’ait pas été suffisamment attentif au caractère personnel du vote, en ce que les habitants qui votent par voie postale peuvent déposer leur vote au bureau par le biais d’une autre personne. La Cour relève donc que l’absence de toute obligation d’une transmission personnelle du vote par correspondance dans les dispositions légales constitue une atteinte au caractère personnel du vote. C’est ainsi une relation compliquée qui se maintient dans le temps : celle de la République d’Autriche avec le vote par correspondance.

 

Il est ainsi intéressant de souligner que lors de la première organisation du second tour de l’élection présidentielle, les votes de la diaspora autrichienne ont permis au candidat Van der Bellen de dépasser son concurrent d’une courte tête. Ce vote des autrichiens ne résidant pas en Autriche a, par le passé, fait l’objet de vives controverses. En effet, avant que la Cour constitutionnelle ne sanctionne cette restriction, le vote était soumis à une obligation de résidence en Autriche. Ainsi, il était exclu que les autrichiens vivant à l’étranger ne votent. Ce statu quo s’expliquait notamment par un manque de courage des partis politiques au pouvoir, qui refusaient de se saisir de ce problème juridique, mais qui était aussi un problème politique.

 

Par un arrêt du 16 mars 1989 (VfSlg. 12023), la Cour constitutionnelle a alors forcé le législateur à prendre des mesures sur cette question, en déclarant que la soumission du droit de vote à une clause de résidence (Wohnsitzklausel) était inconstitutionnelle. Par conséquent, la nationalité devint un critère suffisant pour obtenir le droit de vote. Lorsque le législateur s’est enfin emparé de ce problème, le vote par correspondance est apparu en Autriche, mais dans des modalités plus largement ouvertes que l’hypothèse ayant donné lieu à la décision de la Cour constitutionnelle : tant les autrichiens résidant à l’étranger, que ceux résidant sur le territoire autrichien, mais qui, pour une raison ou une autre, ne pouvaient pas se rendre dans un bureau de vote, pouvaient voter par correspondance. À l’occasion du premier scrutin du second tour de l’élection présidentielle, quinze pour cent des électeurs inscrits votaient selon cette modalité. Au regard de l’ampleur que prend le vote par correspondance, une condition imposée par la loi électorale ne permet aucun doute : comme ces votes ne peuvent être dépouillés qu’à partir du lendemain du scrutin, il est impossible de connaître le vainqueur de l’élection au soir du scrutin. Ce retour en arrière permet d’observer la portée pratique d’une telle décision de manière générale sur le plan politique, plus particulièrement en ce qui concerne cette élection présidentielle.

 

À la suite de la décision du 1er juillet, un nouveau scrutin a été fixé le 2 octobre 2016, toujours avec la possibilité pour les autrichiens de voter par correspondance. En effet, l’organisation d’un deuxième second tour des élections ne pouvait pas avoir lieu avant un délai d’au moins quatre semaines après que la décision d’annulation du second tour ait été publiée. Néanmoins, un autre rebondissement dans l’organisation du vote a forcé les pouvoirs publics à repousser de nouveau la date des élections. Le vote par correspondance se déroule ainsi : il s’agit de mettre son bulletin dans une enveloppe, comme le fait tout électeur dans l’isoloir, mais cette enveloppe non scellée, doit être ensuite mise dans une enveloppe officielle scellée. Quelle ne fut pas la surprise de certains électeurs de découvrir que le ruban adhésif de cette seconde enveloppe était défectueux et ne collait pas ! Le scrutin a ainsi été de nouveau repoussé au 4 décembre 2016, obligeant le ministère de l’Intérieur à recommander d’autres enveloppes.

 

Finalement, à l’issue du scrutin du 4 décembre 2016, Alexander Van der Bellen a de nouveau remporté le suffrage à 53,79% contre 46,21% des voix pour Norbert Hofer. Il devient donc le quinzième Président fédéral, pour un mandat de six ans (art. 60 de la Constitution autrichienne).

 

Ce roman électoral aura coûté au contribuable autrichien, la coquette somme de 15 millions d’euros. Cela prouve bien une chose : rien n’est acquis en démocratie. Le caractère démocratique et le respect de la Constitution nécessite une surveillance continue, et c’est parce qu’elle a conscience de l’importance de son rôle que la Cour constitutionnelle autrichienne n’a pas hésité à déclarer la nullité du second tour de l’élection présidentielle. Finalement, cette affaire présidentielle autrichienne permet, dans une perspective comparée, d’apporter des éléments de réflexion sur la question du caractère démocratique de la remise en cause de l’expression du suffrage universel par le juge électoral. Plus précisément, il s’agit de savoir si parfois l’annulation d’une élection, même de l’importance de celle du président, ne sert pas davantage la démocratie[7].

 


Marie-Caroline Arreto

A.T.E.R. à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne (ISJPS-CRDC). Doctorante en droit public comparé, elle rédige une thèse sur l’accès des individus à la Cour constitutionnelle.

 


Pour citer l’article : ARRETO Marie-Caroline, « Der österreichische Wahlkrimi. Le roman policier de l’élection présidentielle autrichienne », Blog de droit constitutionnel de l’ISJPS, 3 mars 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/].

 

 

 

 

 

 


[1] Clemens Jabloner, « Kann der Bundespräsident auf sein Amt verzichten ? », in Thomas Olechowski & Klaus Zeleny (Dir.), Methodenreinheit und Erkenntnisvielfalt. Aufsätze zur Rechtstheorie, Rechtsdogmatik und Rechtsgeschichte, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, Schriftenreihe des Hans Kelsen-Instituts, vol. 35, Vienne, 2013, pp. 377-416. L’auteur évoque plus particulièrement la légalité de la démission du Président fédéral autrichien Wilhelm Miklas, le 13 mars 1938.

[3] Heinz Mayer, Gabriele Kucsko-Stadlmayer, Karl Stöger, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 11ème éd., Vienne, Manz, 2015, p. 592.

[6] Conférence de presse à l’occasion de la proclamation de la décision de la Cour constitutionnelle du 1er juillet 2016.

[7] Cet argument est en contrariété directe avec le raisonnement soutenu par le Conseil constitutionnel. Par les décisions n°95-91 PDR et 95-86 PDR du 11 octobre 1995, le Conseil avait validé les comptes de campagne des candidats Jacques Chirac et Édouard Balladur à l’élection présidentielle de 1995. Au début de l’année 2015, Roland Dumas, alors président du Conseil, révélait avoir « sauvé la République » alors que les comptes de campagne étaient « manifestement irréguliers ». Son idée était claire : « Peut-on prendre le risque d’annuler l’élection présidentielle et de s’opposer, nous, Conseil constitutionnel, à des millions d’électeurs et ainsi remettre en cause la démocratie ? ». Source : www.lemonde.fr/societe/article/2015/01/28/dumas-les-comptes-de-campagne-de-balladur-et-chirac-etaient-manifestement-irreguliers_4564766_3224.html