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Blog de droit constitutionnel

Au nom de la décision d'Etat

À propos des exécutions ciblées décidées par le Chef de l’État.

 

« Le Président de la République, François Hollande, a reconnu récemment avoir ordonné des exécutions ciblées de terroristes français à l’étranger. Au nom de la raison d’État, prendriez-vous la même décision ? » Si l’information n’a rien d’inédit, elle revêt un intérêt particulier au point que la question fut posée lors du premier débat qui réunissait les candidats à la Primaire de la Gauche. Dans sa mal-nommée « guerre » contre le terrorisme, des journalistes ont effectivement récemment révélé que la France, comme l’essentiel des États capables de projeter une force militaire sur un théâtre d’opération extérieure, procède à l’exécution ciblée de ses ennemis, pour certains ressortissants français. Pour le juriste, ces opérations interrogent plus précisément sur leur encadrement juridique.

 

 

 

 

Source : portail.free.fr

 

Les limites du droit international des conflits armés

Le XXème siècle a été celui de la limitation, d’abord des guerres, ensuite des conflits armés. Il a conduit à réduire, parfois interdire, par le droit international, les rapports violents entre belligérants et à régir les conditions des opérations militaires.

Du point de vue du jus ad bellum, les interventions armées dans la lutte contre le terrorisme tentent, dans leurs modalités d’engagement, de s’accorder avec les normes internationales, soit parce que chacune répond à une demande d’aide formulée par l’État hôte, comme au Mali ou en Irak, soit au nom du principe de légitime défense, pour le cas syrien, en raison des attentats perpétrés sur le territoire national, comme en France. Seulement, en cas de violation de ces stipulations, l’ordre juridique international rencontre de nombreuses limites. Elles mêlent autant des considérations politiques que juridiques. Au premier rang d’elles figure le Conseil de sécurité. Il apparaît en effet tributaire des intérêts et stratégies des acteurs, que ses membres permanents soient ou non parties au conflit, ce qui, par le mécanisme du véto, peut l’empêcher de mettre en œuvre une sanction contre une atteinte à la Charte des Nations-Unies. Ainsi l’intervention en Lybie en 2011 a démontré sa capacité à sanctionner tandis que les récents évènements dans une partie de la ville syrienne d’Alep ont souligné toute la précarité de sa compétence. 

Plus encore, du point de vue du jus in bello, à vocation humanitaire, la conduite des opérations armées révèle plusieurs incertitudes quant au respect du droit. La lutte contre le terrorisme nuance l’efficience recherchée par certaines catégories du droit international dans la conduite de la guerre. Dans quelle mesure les frappes et exécutions ciblées contre des mouvances terroristes sont-elles, par exemple, astreintes aux stipulations relatives à la distinction combattant/civil ? D’un côté, leur qualification peut s’avérer complexe. Elle est en plus rendue difficile par l’articulation entre les règles internationales et celles propres aux droits pénaux nationaux. De l’autre, ces belligérants, exploitant l’asymétrie des conflits non-internationaux, s’installent au cœur de villes peuplées de civils. Ces méthodes empêchent ainsi des interventions militaires au nom du respect de la discrimination combattant/civil tandis que toutes ces règles échappent à leurs ennemis, qui ne s’astreignent à aucune obligation juridique.

Qu’il s’agisse d’un emploi conventionnel de la force militaire (aérienne, maritime ou terrestre), ou d’opérations plus ciblées, type raid de forces spéciales, ces développements illustrent les limites de l’encadrement des conflits par le droit international. Néanmoins, la légitimité que confère le droit dans l’emploi de la force n’est pas négligée par les États. Si bien qu’ils peuvent se (re)tourner vers leur droit national, sans que ce ne soit gage, particulièrement pour le cas français, d’un encadrement juridique plus prégnant ou efficace.

 

« Zones grises » et raison d’État

En France, les « guerres » et les « interventions des forces armées à l’étranger » sont les seules opérations militaires envisagées par la Constitution (art. 35). Les autres, comme par exemple celles du service action de la D.G.S.E., n’entrent dans aucune de ces catégories. Elles ne sont, pour la plupart, encadrées par aucun texte normatif. Les données politiques, stratégiques, tactiques et opérationnelles de telles opérations sont à la seule discrétion de l’organe constitué décisionnel qui, la plupart du temps, les autorise dans le plus grand secret.

Installées dans de véritables « zones grises », l’Elysée centralise toutes les informations relatives à ces opérations. Le Président en autorise pour certaines. Absence de transparence ? Le secret, inhérent à l’avantage stratégique qu’il procure, est mobilisé pour le justifier. Certes, en situation de conflit, tout État de droit affronte des limites qui interrogent jusqu’à son essence même. Dans le même temps, qu’en est-il lorsque l’autorité judiciaire poursuit un individu suspecté de terrorisme alors même que le Président a autorisé une opération « homicide » clandestine contre lui plusieurs semaines en amont ? Prévenir ou habiliter secret-défense les juges qui instruisent l’affaire apparaît peu envisageable à moins que le chef de l’État consente à avouer, d’une part, une atteinte à son indépendance, dont il s’en trouve pourtant le garant (art. 66 C.) et, d’autre part, une autorisation d’assassinat d’un individu suspecté qui bénéficie de la protection juridique garantie par les normes de référence constitutionnelles.

Violation de l’État de droit ? On opposera, le plus souvent, la raison d’État. Fondement extra-légal qui exonère une atteinte aux bases même de toutes les sociétés démocratiques. Elle empêche donc, précisément, un encadrement juridique. L’a-légalité – voire l’illégalité – des opérations ciblées et « homicides » clandestines révèlent un vide qui rend impuissant, non seulement le droit international, mais également le droit interne. Assurément, la raison d’État octroie une efficacité opérationnelle qui peut s’avérer bénéfique aux intérêts de la Nation. Cependant, si le terrain juridique apparaît souvent inadapté, elle ne doit pas exonérer le Politique de tout contrôle, même a posteriori.

 

 

Développer le contrôle politique

Face à un tel vide, l’ordre juridique interne surmonte cette difficulté par l’existence d’un mécanisme constitutionnel de contrôle politique, sous réserve que le contrôleur dispose des informations suffisantes.

Aux États-Unis, lorsque le président américain autorise une exécution ciblée, la commission sénatoriale en charge des questions de défense en est informée. En France, il n’en est rien. La faiblesse structurelle du contrôle parlementaire doublée d’une culture du secret empêchent l’existence d’un efficient contre-pouvoir politique. La Première Guerre mondiale a pourtant démontré que le gouvernement de la IIIème République et l’État-major militaire pouvaient informer les parlementaires de la conduite de la guerre, gage de la bonne tenue de sa compétence de contrôle. D’autant plus que l’article 33 (al. 2) de la Constitution de 1958 prévoit que le Parlement puisse siéger en comité secret. Certes, il existe désormais une commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, une commission consultative du secret de la défense nationale et la délégation parlementaire au renseignement mais celles-ci n’empêchent pas le Gouvernement, dans ses rapports avec le Parlement, de lui opposer le secret si la raison d’État le justifie. Sans disposer, pour certains de ses membres, d’une habilitation secret-défense pour la durée de la législature, comment envisager que le Parlement puisse pleinement assurer sa mission de contrôle de l’action gouvernementale (art. 24) ?

 

En France, d’ailleurs, cette question du contrôle politique nécessiterait que le pouvoir de direction en matière militaire soit détenu par le Gouvernement, responsable solidairement et politiquement (art. 49 et 50), de ses décisions politiques. Seulement, dans la pratique, il revient au Président de la République qui, pour ainsi dire, est irresponsable de ses actes.

 


Thibaud Mulier

A.T.E.R. à l’UPJV et doctorant à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103).

Co-initiateur du Blog de Droit constitutionnel, il prépare une thèse en droit public sur l’incidence des relations extérieures sur le régime politique français.


Pour citer l'article : MULIER Thibaud, "Au nom de la raison d'Etat, prendriez vous la même décision? ", Blog de droit constitutionnel, 19 janvier [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/]