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Caroline Bouchier, La Charte des droits sociaux fondamentaux, 1988-1989


 

La Charte des droits sociaux fondamentaux, 1988-1989

Les conseillers de François Mitterrand et l’Europe sociale

Caroline Bouchier

 

 

L’actualité, les débats politiques mais aussi les chroniqueurs et les journalistes ont mis sur le devant de la scène l’expression « Europe sociale ». Ce terme qui semble en apparence renvoyer à des fonctions bien connues de « l’État social », exprime aussi une certaine recherche de contraste avec l’Europe dite « du marché » par exemple, bien que d’autres dénominations existent. Questionner la construction européenne, et plus précisément l’Europe sociale, à travers la Charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs[1] pourrait passer pour un coup à blanc. La Charte[2] peut en effet faire figure de texte « oublié », qui a peu agité le débat et le commentaire lors de son adoption tant le contexte de la signature de la Charte est tout entier occupé par les conséquences de la chute du Mur de Berlin et la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG) sur les étapes finales de l’Union économique et monétaire (UEM). Signée lors du Conseil européen de Strasbourg des 8 et 9 décembre 1989, la Charte se présente comme une déclaration de principe sur le droit du travail au sein de l’espace communautaire[3]. Pour autant, du point de vue français, ce texte concrétise un programme politique annoncé par François Mitterrand dès sa victoire en mai 1981, le président français voulant alors construire un « espace social européen » pour réaliser le pendant du marché commun[4]. À l’échelle européenne aussi ce texte s’inscrit dans un programme politique de longue haleine puisque l’idée d’un couple marché unique-espace social est défendue par la Commission Delors[5]. Depuis 1984 et le Conseil européen de Fontainebleau, la Communauté européenne a retrouvé une dynamique politique, souvent  reprise par le terme de « relance » pour faire écho aux années de crises et de blocages de la fin des années 1970. L’Acte unique en 1986 prévoit non seulement l’achèvement du marché unique pour 1992 mais aussi un élargissement des compétences communautaires, l’extension du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil européen et le renforcement des institutions européennes.

Le travail de recherche s’est alors concentré sur le temps de préparation du texte, un moment d’élaboration du projet prompt à la formulation des idées et des axes programmatiques, mais aussi sur le personnel politique particulier qui est à l’origine des archives : les conseillers de François Mitterrand aux Affaires européennes. Il faut bien souligner que ce projet de charte porté de concert par la Commission européenne et la France est mis en place à un moment où la France prend justement en charge la présidence tournante du Conseil européen[6], donnant à ce texte une coloration programmatique certaine, sans qu’il puisse pour autant s’y réduire. La question n’est pas d’historiciser tel ou tel article, mais bien de comprendre à travers les consensus et les échanges de vues ce qui se dit de la construction européenne en tant que processus historique, mais aussi en tant que vision partagée par des conseillers très favorables à la construction européenne et se situant à mi-chemin entre l’action politique et l’expertise dans leur domaine technique.

Les conseillers aux affaires européennes de François Mitterrand, très souvent énarques, sont des hommes et des femmes d’expérience, rompus aux cabinets et ministères. Ce petit groupe d’une dizaine de personnes est constitué de deux cercles : les cinq conseillers aux Affaires européennes[7] et d’autres conseillers techniques comme Colette Horel, Jean Lavergne ou Anne Dubos, très présents pour leur compétence en matière d’affaires sociales ou pour leur activité dans des ministères concernés. Les premiers sont largement organisés autour d’Élisabeth Guigou, qui occupe entre 1988 et 1990 la position hiérarchique la plus élevée au sein du groupe. À la fois conseillère du président pour l’Europe et pour l’économie internationale, elle est aussi, depuis 1985, secrétaire générale du Comité interministériel pour les questions économiques de coopération européenne (SGCI) auprès du Premier ministre.

Travailler sur la charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs en s’appuyant principalement sur les archives des conseillers de François Mitterrand invite à une tentative de compréhension de l’institution et des hommes qui l’ont animée. Comprendre les arrière-plans intellectuels qui sont les leurs, l’horizon d’attente dans lequel ils sont installés, leurs conceptions de l’Europe et de l’Europe sociale, a semblé plus pertinent qu’une recherche sur les évolutions des articles de la Charte, d’autant que ce travail a été mené très tôt par les juristes[8]. Le travail archéologique a très vite rejoint l’autre grande interrogation posée par l’étude des conseillers, celle de leur position très favorable à l’égard de la construction européenne. Les conseillers semblent pétris d’une identité européenne et d’une croyance en un modèle social européen fondateur. Quelle a pu être leur influence sur la définition des contours du texte, mais aussi et plus largement sur les méthodes de négociation et de préparation de la Charte dans sa dimension européenne, internationale et institutionnelle ?

L’interrogation quant à la place de ces conseillers dans le processus de préparation de la Charte passe d’abord par une déconstruction des axes structurants de leurs visions de la construction européenne. En étudiant le conflit très documenté sur la Charte sociale avec le Royaume-Uni, nous pouvons observer concrètement le positionnement des conseillers et la mise en acte de cette conviction européenne. L’enjeu des discussions entre États-membres et, au sein du groupe, des conseillers semble alors être la rencontre de visions européennes divergentes à la veille d’une échéance cruciale pour les conseillers : 1992 et la CIG.

 

La vision européenne des conseillers européens de Mitterrand : entre identité et conscience européenne

 

Les conseillers aux questions européennes de François Mitterrand produisent dans le cadre des discussions sur la Charte des droits sociaux un volume important de commentaires de textes et de rapports. Rien d’exceptionnel en soi puisque leur mission est de faire remonter des éléments de débats et des analyses politiques dans l’entourage du président afin d’aider à la prise de décision. Mais ce fonds réflexif est intéressant pour l’historien qui essaierait de mieux dessiner leur vision européenne. Le texte final de la Charte conserve dans les considérants les éléments structurants de la réflexion sur l’Europe sociale telle qu’elle est définie au cours du travail de préparation : textes internationaux mais aussi articles des traités européens (118, 100 et 100A en particulier).

L’ensemble des textes fondateurs est en fait relu et synthétisé en France par deux rapports à partir desquels partent les discussions au sein de l’administration française : le rapport Aubry[9] du 7 septembre 1988 et le 1er rapport du Groupe d’Études et de Mobilisation présidé également par Martine Aubry et daté du 21 novembre 1988[10]. L’ensemble de ces références qui émaillent les échanges entre les conseillers et les membres des cabinets leur permettent de dessiner ce qu’ils voient comme un modèle social européen. Ce modèle a trois composantes majeures : une forte intervention de l’État en faveur de la protection des salariés, l’existence d’un système de représentation du personnel et la négociation collective comme fondement des relations sociales. Selon les conseillers, la construction européenne a réactualisé ce modèle social né à la fin du xixe siècle avec des articles très souvent repris et cités comme les articles de l’Acte Unique 100A, 118A ou 118B. Ce dernier article, par exemple, présente selon le rapport Pour une Europe sociale, une avancée très particulière puisqu’il rend possible la négociation collective au niveau européen. De l’accumulation de ces marqueurs d’identité[11] naît une conscience européenne qui se doit de construire une politique sociale comme facteur de rééquilibrage de la construction économique. Le modèle social européen est mobilisé comme l’un des premiers arguments pour défendre la nécessité d’une charte sociale européenne.

Si l’attachement à l’Europe sociale témoigne d’une véritable conscience européenne, celle-ci se concrétise dans une conception particulière de la relation entre le politique et l’économique, vision héritée du traité de Rome qui subordonne le progrès social au progrès économique. La subordination du social est d’ailleurs au coeur de l’un des modèles de politique sociale débattu dans la préparation de la Charte sociale : la « cohésion économique et sociale » qui regroupe à la fois des mesures économiques de répartition des richesses comme les fonds structurels et des mesures à visées plus règlementaires avec les directives santé et sécurité par exemple. L’une des conséquences de cet imaginaire est la subordination du projet de Charte et d’Europe sociale à l’échéance de 1992, date fixée pour l’achèvement du marché intérieur depuis la relance de 1984-1985 et la ratification de l’Acte Unique. La vision que les conseillers développent de l’Europe se fonde sur un attachement fort aux traités européens et à des textes de référence qui font parfois figures de totems. Cependant, les limites politiques concrètes d’une politique sociale européenne restent floues et hésitantes jusqu’aux termes des débats.

 

Les conseillers face à la critique : gérer la contestation de la Grande-Bretagne

 

« La Charte sociale était tout simplement une charte socialiste – conçue par des socialistes de la Commission et soutenue principalement par les États membres socialistes »[12]. Les éléments du débat sont rapidement posés par Margaret Thatcher et son administration : dès 1988 et en juin 1989 encore plus clairement, la Première ministre britannique affirme explicitement son opposition au projet de Charte sociale. Cependant, la position anglaise face au texte présente une originalité au regard des années 1980 : aussi profond que ce cas particulier d’opposition puisse paraître, il ne débouche sur aucun blocage, contrairement à des précédents comme celui de la politique agricole. La réponse la plus simple pourrait être que la politique sociale est moins clivante, mais la citation extraite des mémoires de M. Thatcher semble indiquer le contraire. Il peut alors être intéressant de se pencher, dans ce cas précis, sur l’attitude des conseillers de François Mitterrand qui se livrent en interne au même moment à une explication de texte fouillée comme nous venons de l’ébaucher. Quelles sont les réactions et les arguments mis en avant ? Mais ce sont aussi les axes diplomatiques, les alliances et les compromis qui intéressent notre travail pour comprendre la méthode et la mise en action de leur discours sur l’Europe sociale et sur la Charte.

Dans ce contexte de tension, les conseillers s’attachent avec une grande minutie à recueillir des informations auprès des services de représentations français en Grande-Bretagne pour affiner leurs connaissances des axes politiques de l’adversaire[13]. Des séries de notes sont adressées aux conseillers par le conseiller des affaires sociales de l’ambassade française à Londres en juin 1989 notamment mais aussi en septembre puis en octobre de la même année. À partir de là, l’attitude qui découle de la prise en compte de la relative fragilité économique et politique outre-Manche est fondée sur des tentatives de conciliation tout autant que sur une fermeté toujours réaffirmée à l’égard de l’engagement européen. En d’autres termes, l’objectif des conseillers du Président est de ramener la Grande-Bretagne à la table des négociations en procédant à l’étude très concrète de chacun des douze titres plutôt qu’à des considérations théoriques et idéologiques. C’est en tout cas cette méthode pragmatique qui guide la plupart des notes adressées au Président. Cette stratégie de conciliation se double d’une politique de fermeté à l’égard de l’attachement européen. Les conseillers préconisent de compléter cette main tendue par une sorte de rappel à l’ordre et à la cohérence : la Charte respectant les traités et la Grande-Bretagne ayant elle-même signé l’Acte Unique, le gouvernement de Thatcher ne peut refuser plus longtemps la mise en place de règles communes dans le domaine social[14]. Les conseillers se défendent d’un parti pris idéologique en répondant à Margaret Thatcher que la Charte n’est que le prolongement des engagements européens et qu’elle est rendue nécessaire et légitime par le modèle social européen.

L’idée reçue d’une opposition radicale, voire même grandiloquente entre les deux pays, vus parfois comme des « meilleurs ennemis » ne tient pas longtemps quand on observe de près les ressorts diplomatiques de ces échanges. Mais cette observation n’explique pas, pour autant, pourquoi la Charte n’est signée que par onze délégations lors du Conseil européen de Strasbourg. Comment expliquer une non-conciliation autour de la Charte sans que cela ne crée un blocage ? Il peut en apparence s’agir d’un renoncement de l’équipe française, préférant ne pas s’attarder davantage sur un refus qui leur apparaît de plus en plus indépassable ceci pourrait alors être vu a posteriori comme un échec puisqu’ils réaffirment à maintes reprises leur volonté de faire signer une déclaration par l’ensemble de la communauté. Une autre hypothèse pourrait voir dans la signature partielle du texte la poursuite d’une stratégie très pragmatique qui préfère avancer là où c’est possible quand cela se présente plutôt que de faire du sur place et de risquer de perdre un consensus aussi fragile qu’il puisse être. Cette dernière solution est d’ailleurs ambivalente puisque l’idée d’une Europe faite à n’importe quel prix pourrait tout aussi bien déboucher sur l’acceptation des conditions anglaises d’une déclaration a minima sans capacité de contrainte juridique par la suite.

Par ailleurs, une autre sphère d’acteur ne doit pas être négligée dans la chronologie des relations avec la Grande-Bretagne. L’isolement de Margaret Thatcher dans la contestation idéologique de la Charte donne davantage de poids à un autre acteur contestataire, les syndicats qui souhaitent un texte fort et donc une déclaration à valeur juridique contraignante. Les conseillers craignent alors une surenchère à l’occasion de la consultation des partenaires sociaux engagée par la Commission à l’automne. Comme le souligne Jean-Pierre Soisson[15] dans une note adressée à A. Dubos, « il existe un point de non-recul sur la Charte » que la présidence française ne peut se permettre de franchir pour contenter les exigences britanniques faute de perdre l’appui des syndicats et d’une partie des États-membres favorables à un texte contraignant. La stratégie de conciliation est donc efficace à l’égard de Margaret Thatcher puisqu’elle permet rapidement, à défaut de résoudre le différend, d’isoler et de contourner l’État-membre. À l’inverse, le ralliement des syndicats autour d’une déclaration solennelle n’est pas acquis et les conseillers doivent alors faire face à un tout autre débat, non pas sur la légitimité de la Charte mais sur sa nature juridique, faisant jouer alors une question institutionnelle plus que politique.

 

Préparer la Charte ou préparer Maastricht ?

 

Pour comprendre le débat autour de la nature juridique de la Charte, il faut repartir de l’origine du texte. En 1981, François Mitterrand ne fait qu’entrevoir la Charte lorsqu’il parle d’un « espace social européen ». La concrétisation du projet date bien des années 1988-1989. La Commission européenne lance le processus avec un avant-projet élaboré autour du 26 avril 1989 comme l’explique Jacques Delors, alors président de la Commission dans une note introductive qu’il joint au projet le 9 mai 1989[16]. En juin 1989, c’est sur la base de cet avant-projet que les premières discussions s’engagent et qu’un consensus des chefs d’États et de gouvernements se forme à Madrid, à l’exception du gouvernement britannique qui refuse toute discussion par principe. Cependant, un second texte apparaît presque dans le même temps, intitulé dans les notes « projet de résolution sur les droits sociaux ». Le projet est de fabrication française et reste d’ailleurs à usage interne, prenant d’abord l’allure d’une proposition de résolution. Ce texte français a, semble-t-il, surtout servi aux conseillers pour mettre à plat des propositions en matière juridique sur le suivi de la Charte : comment organiser le respect et le contrôle des États, par exemple ? La coexistence pendant tout le premier semestre de l’année 1989 de ces deux textes est un révélateur des tensions entre la Commission et les conseillers du président français[17]. Ces derniers sont inquiets de la méthode retenue par Vasso Papandréou, commissaire aux Affaires sociales. Deux points de désaccords reviennent assez fréquemment dans les notes[18] qu’Élisabeth Guigou adresse à Jean-Louis Bianco[19] : il s’agit d’une mésentente sur le calendrier et sur la procédure de consultation. Vasso Papandréou souhaite pouvoir consulter largement les partenaires sociaux puis le Parlement, tandis que les conseillers de Mitterrand craignent la surenchère qui pourrait compromettre la signature au Conseil européen de Strasbourg. Rapidement, la Commissaire impose aussi à la Présidence l’idée d’une ratification dès la fin du mois de novembre par la Commission du Programme d’action dont il est question dans le titre II de la Charte. Cet échéancier rendrait public le programme d’action donnant alors la possibilité aux opposants ou aux réticents de relancer le débat non pas sur la Charte mais sur l’activation politique et juridique de celle-ci. L’opposition avec Mme Papandréou vient du souhait qui est le sien de faire jouer pleinement le rôle de la Commission dans ces moments d’élaboration, avec la rencontre des partenaires et des propositions de textes.

En agissant de la sorte, ce n’est pas seulement un calendrier qui se joue, mais aussi le leadership de l’action au niveau européen. Le mode d’action est-il intergouvernemental ou plutôt supranational ? Le choix de la Présidence, qui se porte vers un consensus tiré des discussions entre États membres et une primauté de la déclaration politique sur le programme d’action, définirait davantage une option intergouvernementale comme modèle de construction de la Communauté. À l’inverse, la Commissaire qui souhaite consulter les autres institutions et les partenaires sociaux, minimise la supériorité de la discussion entre gouvernements et c’est la même idée qui sous-tend la critique sur le calendrier. La diffusion publique du programme d’action risque de prendre le pas sur la déclaration solennelle purement politique du Conseil européen, le niveau administratif de la Commission prendrait alors l’avantage sur le niveau politique du processus communautaire.

 

 

         La Charte des droits sociaux, par son élaboration, offre un point de vue sur quelques acteurs européens comme les conseillers du président François Mitterrand. Convaincus de la nécessité de faire l’Europe, la Charte est pour eux l’occasion de définir les piliers et les ressources du processus européen, tel qu’ils le conçoivent : mêlant la référence aux traités antérieurs et le contexte immédiat de la Charte, celui de la préparation d’une nouvelle échéance qu’est la construction de l’UEM. Se pose alors la question de la « production politique » dans la communauté européenne : vient-elle d’actions au long cours nourries de discussions et de consensus jugés souvent trop technocratiques ? Ou bien naît-elle des traités que l’historiographie a érigés comme autant d’événements classiques ? Toutefois, s’ils se mettent d’accord sur la nature juridique de la Charte, la Commission et les États membres ne parviennent pas pour autant à régler un problème qui hante la construction européenne, celui de sa nature. La Charte des droits sociaux semble plutôt privilégier une Europe intergouvernementale. De fait, la Charte n’élargit pas les compétences de la communauté et laisse aux États l’entière responsabilité de l’application de la déclaration politique. En 1989, la dimension sociale de l’Europe est bien l’apanage des États européens qui ont construit une partie de leur légitimité sur ces politiques.  Mais, de plus en plus, des voix s’élèvent dans la décennie pour réclamer notamment des textes plus contraignants à l’échelle européenne. Cette tension, déjà présente lors des discussions sur la Charte, prend une ampleur particulière avec le rejet par référendum en 2005 du Traité instituant la Constitution européenne, rigidifiant l’une des frontières politiques de projets européens en concurrence autour de la politique sociale.

 



[1]    Cet article est le compte rendu du mémoire réalisé dans le cadre d’un Master 2 d’Histoire contemporaine de l’ENS de Lyon, sous la direction de Robert Frank, « L’Europe sociale au miroir de son nom, la Charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, 1988-1989 ». Il a été soutenu le 9 juillet 2012 à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

[2]    Le texte de la Charte a été publié par la Commission européenne : La Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1990.

[3]    Douze axes sont retenus : libre circulation, emploi et rémunération, améliorations des conditions de travail, protection sociale, liberté d’association et négociation collective, formation professionnelle, égalité de traitement entre les hommes et les femmes, information consultation et participation des travailleurs, protection de la santé et sécurité dans le milieu de travail, protection des enfants et adolescents, personnes âgées, personnes handicapés.

[4]    Georges Saunier, « The Place of Vocational Training in François Mitterrand’s Idea of a European Social Space », Vocational training-European Journal, n° 32, août 2004, p. 77.

[5]    Jacques Delors prend la tête de la Commission européenne en 1985, poste qu’il occupe pendant trois mandats successifs, jusqu’en 1994.

[6]    La France occupe la présidence du Conseil pour 6 mois à partir du 1er juillet 1989, à la suite de l’Espagne.

[7]    Élisabeth Guigou et Alain Holleville sont les deux conseillers les plus présents dans les archives étudiées mais l’équipe est également composée de Caroline de Margerie, Philippe Bastelica et Thierry Bert, même si ces deux derniers jouent un rôle largement secondaire pour notre sujet.

[8]    Éliane Vogel-Polsky et Jean Vogel, L’Europe sociale 1993 : illusion, alibi ou réalité ?, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, « Études européennes », 1991.

[9]    Ce rapport a été commandé par Philippe Séguin, alors ministre des Affaires sociales et de l’Emploi, en septembre 1987 à Martine Aubry, maître des requêtes au Conseil d’État. Cf. Archives nationales (AN), Centre d’accueil et de recherche des archives nationales (CARAN), 5AG4 (fonds de la présidence Mitterrand), EG 99 dossier 3.

[10]   AN, CARAN, 5AG4, TB 113, dossier 3 « Charte sociale européenne ».

[11]   Robert Frank distingue clairement l’identité européenne qui est l’existence de spécificités communes, de la conscience européenne : « relevant plutôt de la dimension morale et politique, elle est conscience de la nécessité de faire l’« Europe », de la nécessité de la construction européenne ». Robert Frank, « Une histoire problématique, une histoire du temps présent », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 71, juillet-septembre 2001, p. 79-90.

[12]   Margaret Thatcher, 10, Downing Street, Paris, Albin Michel, 1993, p. 655.

[13]   Cf. notamment, AN, CARAN, 5AG4, EG 100 dossier 2, sous-dossier « le Royaume-Uni face au projet de Charte ».

[14]   Par exemple, des articles comme le 118A de l’Acte Unique qui stipule que « tous les États membres s’attachent à promouvoir l’amélioration, notamment du milieu de travail pour protéger la sécurité et la santé des travailleurs » sont mobilisés. Voir notamment dans 5AG4 EG100, dossier 1.

[15]   Ministre du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle de juin 1988 à mai 1991.

[16]   AN, CARAN, 5AG4 EG 100 dossier 1, « élaboration de la charte 1989 ».

[17]   Une comparaison des deux textes et une proposition de compromis est rédigée par les conseillers. Cf. AN, CARAN, 5AG4 EG 100 dossier 1.

[18]   AN, CARAN, 5AG4 100 EG dossier n°3.

[19]   Secrétaire général de la présidence de la République.