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Boris Le Chaffotec, Promouvoir l'échange du secret. Les États-Unis et la lutte antiterroriste, 1990-2000

Promouvoir l'échange du secret. Les États-Unis et la lutte antiterroriste, 1990-2000

 

 

Bulletin n° 36, automne 2012

 

 

 

 

Boris Le Chaffotec

 

 

Dans un contexte international compétitif et anarchique, les questions de sécurité nationale amènent les États à exercer, ou du moins à chercher à exercer, un contrôle sur les flux d’information. L’information doit alors son degré de confidentialité à sa circulation auprès d’un public, national ou international, plus ou moins large[1]. Pourtant ce constat réaliste[2], qui mène à l’instauration du secret au niveau national, semble, dans une certaine mesure, dépassé au vu des contacts établis entre États ou, plus directement, entre services de renseignement. Multipliés au gré des crises, ces contacts se sont concrétisés à travers un certain nombre d’accords formels ou informels depuis la Seconde Guerre mondiale. Dans ce domaine, les États-Unis font office de leader et leur rapprochement avec le Royaume-Uni en matière de renseignement d’origine électromagnétique par le traité UKUSA en 1946 – et sa concrétisation par l’instauration du réseau ECHELON dans les années 1970 – en est sans doute le plus bel exemple. Mais avec la fin de la Guerre froide et la disparition de l’ennemi soviétique, le statut de l’information évolua sensiblement. L’espérance d’un monde mieux régulé et l’émergence de menaces transnationales – comme le trafic de stupéfiants, la prolifération d’armes de destruction massive, le blanchiment d’argent et le terrorisme – poussèrent les grandes puissances à une coopération plus approfondie au niveau régional et international. Répondant à des stratégies de sécurité nationale, les politiques américaines de lutte contre ces nouvelles menaces, mises en place durant les années 1990 et 2000, participèrent de cette évolution, relativisant l’intérêt du secret au niveau étatique. Par son caractère englobant, la lutte antiterroriste devint alors le moteur de l’information sharing américain, aussi bien à l’échelle nationale qu’internationale.

Aussi notre propos s’inscrira-t-il davantage dans une bibliographie internationaliste qu’une littérature spécialiste du renseignement plus technique[3]. En effet, quand nous reviendrons sur les enjeux de la réforme de l’Intelligence Community débutée dans les années 1990, il s’agira de la comprendre dans le contexte plus global de l’établissement d’une stratégie de lutte antiterroriste par la première puissance mondiale. Face à un ennemi insaisissable, l’information et son analyse devinrent, plus que jamais, un élément de la puissance au même titre que les forces armées, l’économie ou la diplomatie. Ainsi, les limites des capacités nationales devaient être dépassées par une coopération bi ou multilatérale accrue dans une recherche permanente de nouvelles informations. Plus encore, la volonté américaine d’établissement de normes internationales du partage de l’information dans le cadre de la lutte antiterroriste souligne l’inadaptation du cadre strictement national face aux menaces transnationales.

Le renseignement américain face aux nouvelles menaces

 

L’hyper-centralité des attentats du 11 septembre 2001 dans la littérature actuelle masque le caractère évolutif des politiques de lutte antiterroriste menées par les États-Unis depuis la fin de la Guerre froide. Idée portée par des acteurs traumatisés, elle n’en reste pas moins à relativiser et même à dépasser. En effet, malgré leur portée symbolique très forte, ces événements ont participé comme d’autres à l’émergence des mécanismes antiterroristes actuels. L’explosion du vol Pan Am 103 au-dessus de Lockerbie en 1988, la bombe du World Trade Center en 1993, l’attentat d’Oklahoma City en 1995, celui de Dhahram en Arabie Saoudite en 1996, les attaques des ambassades américaines au Kenya et en Tanzanie en 1998 ou encore l’attentat suicide contre le USS Cole au Yémen en 2000 jalonnèrent déjà la mise en place des moyens de lutte. Plus encore, la perception de la menace terroriste évolua pour devenir un élément premier de la politique extérieure des États-Unis. En effet, d’une menace parmi d’autres, elle devint centrale. La lutte contre le blanchiment d’argent et contre le trafic de stupéfiants en Amérique latine et en Afghanistan par exemple était désormais pensée comme un moyen de combattre le financement du terrorisme alors que, de son côté, la lutte contre la prolifération d’armes de destruction massive cibla, notamment par la systématisation de sanctions économiques, les États susceptibles de soutenir le terrorisme international. La lutte contre le terrorisme – ou guerre contre la terreur[4] – était donc devenue totalisante, justifiant certaines opérations extérieures comme le bombardement du Soudan et de l’Afghanistan en 1998 ou les guerres d’Afghanistan et d’Irak à partir de 2001 et 2003.

Moins frontal que la menace soviétique, le terrorisme imposait une adaptation des moyens d’action et notamment une valorisation du renseignement. Machine titanesque issue de la Guerre froide, l’Intelligence Community américaine[5] fut sujette à controverse après la chute du Mur de Berlin et la nécessité d’une refonte de ses institutions et de ses logiques de fonctionnement fit rapidement consensus. Souhaitée à la fois par le président soucieux de mieux contrôler ses agences et le Congrès désireux de retrouver un rôle politique dans la gestion du renseignement, elle s’articula autour du partage de l’information et du dépassement de la logique institutionnelle. Devant d’abord répondre aux nouvelles menaces internationales, elle se concentra au fur et à mesure sur la lutte antiterroriste. Dès 1994, le Congrès mit en place une commission d’évaluation des services de renseignement – la Commission Aspin-Brown – dont les conclusions, remises en 1996, appelaient, dans un souci de transparence et d’efficacité, à une centralisation plus poussée de la communauté et à une plus grande fluidité dans la transmission de l’information[6]. Quatre ans plus tard, la Commission nationale sur le terrorisme présidée par Paul Bremer faisait du renseignement « la meilleure arme contre le terrorisme international » appelant à un partage des informations entre les principales agences de renseignement – CIA, NSA et FBI – et à une meilleure transmission à l’administration[7]. Si cette réforme s’accéléra au gré des attaques à l’encontre des intérêts des États-Unis, les attentats du 11 septembre 2001 finirent de rendre nécessaire cette évolution aux yeux des décideurs et de l’opinion publique[8]. Poursuivant l’orientation initiée par l’administration Clinton[9], George W. Bush fit du partage de l’information le cœur de la lutte antiterroriste aboutissant à la formulation de la National Strategy for Information Sharing : Successes and Challenges In Improving Terrorism-Related Information Sharing en 2007[10].

Centrée avant tout sur les capacités nationales, cette réforme intégra une dimension internationale de plus en plus importante. Alors que chaque attentat à l’encontre des États-Unis soulignait les limites d’un renseignement strictement national, les contraintes budgétaires du début des années 1990 poussèrent l’administration et le Congrès à promouvoir une coopération bi et multilatérale des services de renseignement, permettant l’acquisition d’informations à moindre coût. Plus encore, celle-ci semblait plus efficace qu’une augmentation unilatérale des capacités nationales. Dès lors, si George Bush chargea son coordinateur du contre-terrorisme, Albert Peter Burleigh, de promouvoir de tels rapprochements dans le sillage de l’attentat de Lockerbie, Bill Clinton inscrivit dès 1994 le principe d’échange d’informations avec des pays alliés dans sa Stratégie de sécurité nationale[11]. Par la suite, le rapport de la Commission Aspin-Brown insista sur l’importance de la coopération en matière de renseignement de par le point de vue et l’originalité des renseignements obtenus. Enfin, fondement de la coalition of the willing post-11 septembre, la coopération des services de renseignement alliés devint l’un des quatre piliers de la National Strategy for Information Sharing.

 

L’information au cœur de l’alliance

 

L’exercice ici se complique, car si nous connaissons assez bien l’évolution politique autour du partage de l’information, les mécanismes développés par les services de renseignement eux-mêmes restent le plus souvent non-officiels. C’est à travers les contacts issus de la Guerre froide que la promotion de l’Information Sharing s’appuya dans un premier temps. Le traité UKUSA à l’œuvre dans le dossier irakien, le groupe Kilowatt créé en 1977 et regroupant les services des principaux alliés américains dans la lutte antiterroriste, le Groupe d’Action Financière créé en 1989 et partageant des renseignements sur les mouvements financiers afin de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, le rapprochement supposé avec les groupes européens comme le très secret Club de Berne regroupant depuis 1971 les dirigeants des agences européennes de renseignement et le groupe TREVI de coopération policière mis en place en 1976 sont autant d’incarnations de ces échanges[12]. Pourtant cette première étape correspond davantage au fonctionnement souhaité par les agences qu’à la formalisation prônée par les dirigeants politiques américains depuis les conclusions de la Commission Aspin-Brown en 1996 :

While the Intelligence Community, when called upon, does attempt to satisfy these kinds of requirements, a more systematic, comprehensive approach is called for. The Commission recommends that the DCI and the Secretaries of State and Defense develop a strategy that will serve as the normal basis for sharing information derived from intelligence in a multinational environment. [13]

 

Ainsi, les administrations Clinton et Bush allèrent plus loin dans la promotion du partage du renseignement. Établissant des contacts d’État à État plus directs, ils assouplirent l’exigence de réciprocité, proposèrent une assistance en matière de formation à certains pays alliés et s’attachèrent à normaliser la transmission des informations entre services étrangers. L’approche bilatérale classique dans le milieu du renseignement fut donc largement utilisée afin d’étendre les capacités de lutte antiterroriste. Aux alliés classiques européens, américains et israéliens[14] – nous allons y revenir – s’ajoutèrent un certain nombre de rapprochements avec d’anciens ennemis au gré du réchauffement international post-Guerre froide. Le 11 septembre 2001 amena alors à la formalisation des contacts avec la Russie, certains pays d’Asie centrale, la Chine[15] et le Pakistan, reléguant consciemment au second plan d’anciennes tensions au nom de la guerre contre le terrorisme.

La méthode fut différente avec les alliés traditionnels. La coopération entre services existant déjà, il s’agissait donc de les renforcer et de les normaliser dans un cadre multilatéral plus intégré. Ainsi lors du Sommet Union européenne – États-Unis de Londres en 1998, les participants rappelèrent leur condamnation sans équivoque du terrorisme et leur engagement à approfondir, de manière bi et multilatérale, leur coopération dans la lutte antiterroriste. La déclaration cadre insistait alors sur l’importance de l’échange d’informations entre partenaires[16] et s’inscrivait pleinement dans les réflexions sur la réforme de l’OTAN depuis la dissolution du Pacte de Varsovie en 1991. En effet, la gestion des menaces transnationales à l’encontre des États membres, et tout particulièrement le terrorisme international, fit l’objet de nouvelles orientations de l’Alliance dès le Sommet de Washington en 1999 voyant l’adoption du nouveau Concept Stratégique de l'Alliance[17]. En revanche, ce n’est qu’à la suite des attentats du 11 septembre 2001 et l’invocation de l’article 5 de défense réciproque que l’OTAN, sous l’impulsion des États-Unis, accéléra l’instauration de mécanismes de partage d’informations[18]. Alors que l’organisation ne disposait pas de service de renseignement propre, l’Unité de renseignement sur la menace terroriste vit le jour et fut chargée de la liaison avec le commandement intégré et les services des États membres[19]. Parallèlement, les États-Unis cherchèrent un développement similaire au sein de leur seconde organisation régionale de défense intégrée : l’Organisation des États américains. Déjà Bill Clinton en faisait l’un des objectifs centraux du Sommet des Amériques de 1994, objectif formalisé par la Déclaration de Lima pour la prévention, la lutte et l’élimination du terrorisme en 1996 et la création du Comité interaméricain contre le terrorisme en 1999. Tout comme au sein de l’OTAN, l’invocation du Traité d’Assistance Réciproque à la suite du 11 septembre 2001 provoqua une intensification de la coopération entre services de renseignement par l’adoption de la Convention interaméricaine contre le terrorisme[20] en 2002.

 

Vers une réponse globale ?

 

Ce réseau d’alliances, aussi étendu qu’il soit, n’en reste pas moins limité, se heurtant à des intérêts nationaux différents voire antagonistes. Nous retrouvons là les limites à la coopération décrites par les réalistes : l’échange d’information ne peut s’exercer qu’autour d’intérêts communs majeurs. Aussi, si une réponse unanime des États ne peut être envisagée, l’évolution du terrorisme international post-Guerre froide laissa la possibilité d'une action plus globale, et notamment dans le partage du renseignement.

Première puissance mondiale, les États-Unis cherchèrent dès les années 1990 à imposer leur leadership dans ce domaine de coopération, créant un clivage international nouveau dépassant la simple opposition étatique. La communauté de destin globale face à la menace terroriste transnationale devenait ainsi un leitmotiv récurrent de la rhétorique américaine bien avant l’arrivée au pouvoir de George W. Bush[21]. Mais ce ne fut qu’à la faveur des attentats du 11 septembre 2001 que cette idée put produire un effet significatif sur la scène internationale. Au-delà de la condamnation classique des actes de terrorisme déjà proclamée à la suite des attentats de Lockerbie ou de ceux perpétrés par Al-Qaïda en Afrique de l’Est, l’échange d’information fut un élément central des mesures prises par le Conseil de Sécurité de l’ONU le 28 septembre 2001. La résolution 1373 adoptée à l’unanimité des membres du Conseil appelait ainsi, sur initiative américaine, à un partage accru des données par des accords bi et multilatéraux et à la création d’un Comité contre le terrorisme au sein du Conseil de Sécurité. Celui-ci reflétait la volonté des États-Unis d’une coopération et d’un partage d’information sur une base élargie tout en contournant l’Assemblée générale si souvent défavorable à leurs intérêts[22]. Malgré un enthousiasme en net recul après l’intervention militaire en Irak, le Comité vit sa mission confirmée par la déclaration du 20 janvier 2003[23] et la résolution 1624 du 14 septembre 2005 et devint le moteur de la coopération onusienne dans la lutte antiterroriste.

Ce dispositif, fondé sur la base du volontariat des États membres, vint compléter les alliances bilatérales et régionales plus opérationnelles décrites auparavant. Cette accumulation des vecteurs d’acquisition de l’information du niveau national au niveau global positionna, plus que jamais, les États-Unis à la pointe en matière de renseignement, renforçant leur Intelligence Power[24]. De par ces nouveaux moyens extra-nationaux, l’information et le renseignement qui en découlent sont donc devenus, plus encore qu’au temps de la Guerre froide, un élément stratégique des relations internationales, participant de l’équilibre entre puissances. Car si les États-Unis virent leur leadership conforté de par leur centralité dans ce réseau de coopération, les autres États – qu’ils y participent ou qu’ils s’y opposent – cherchèrent aussi à maximiser les bénéfices tirés de ce système, qu’il s’agisse de garantir sa sécurité et sa défense à l’image d’Israël, de renforcer des liens d’interdépendance entre les États-Unis et l’Europe au sein de l’OTAN ou d’une monétisation politique du renseignement par la Russie dans le dossier tchétchène et la Chine vis-à-vis de la violation continue des droits de l’homme[25]. La politique d’information sharing menée par les États-Unis au nom de la lutte antiterroriste depuis l’attentat de Lockerbie joua donc un rôle important dans l’évolution des relations internationales post-Guerre froide. Aussi, si les événements du 11 septembre 2001 ne représentent pas une rupture à proprement parler, ils vinrent ponctuer l’évolution de la politique antiterroriste américaine des années 1990 et faciliter son application sur la scène mondiale au cours des années 2000.

 



[1]    Boris Le Chaffotec termine actuellement une thèse sur « L’exceptionnalisme dans la politique étrangère des États-Unis, discours et pratique » sous la direction de Robert Frank à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

[2]    Citons notamment Kenneth Waltz qui affirme que « pour atteindre leurs objectifs et maintenir leur sécurité, des unités [les États] en conditions d’anarchie ne doivent se fier qu’à […] eux-mêmes. Le fait de ne compter que sur soi constitue par définition le principe d’action dans un ordre anarchique. », in Theory of International Politics, New York, Mc Graw-Hill, p. 111.

[3]    Notons la faiblesse de la recherche française dans ce domaine et soulignons la tentative des historiens Olivier Forcade et Sébastien Laurent de dynamiser ce champ de recherche avec leur ouvrage Secret d’État. Pouvoirs et renseignement dans le monde contemporain, Paris, Armand Colin, 2005. Plus développée dans le monde anglo-saxon, l’étude du renseignement reste néanmoins trop cloisonnée d’avec la recherche en relations internationales.

[4]    Bill Clinton parlait déjà de « strong defense against terror » dans son discours d’investiture le 20 janvier 1997.

[5]    Jeffrey Richelson, The US Intelligence Community, Boulder, Westview Press, 2011. En français, Guillaume Roux, « L’évolution de la CIA sous le premier mandat Clinton », in Olivier Forcade (dir.), Le Secret et la puissance, Amiens, Encrage Édition, 2007.

[6]    Commission on the Roles and Capabilities of the US Intelligence community (Commission Aspin-Brown), Preparing for the 21st Century: An Appraisal of U.S. Intelligence, 1er mars 1996.

[7]    National Commission on Terrorism, Countering the Changing Threat of International Terrorism, 7 juin 2000.

[8]    Richard Posner, Uncertain Shield. The U.S. Intelligence System in the Throes of Reform, Lanham, Rowman and Littlefield, 2006.

[9]    Les National Security Strategy de 1993 à 2001 font progressivement de la lutte antiterroriste une priorité numéro un et du partage de l’information son principal moyen.

[10]   Elle vient ainsi compléter les mécanismes mis en place par les Executive Orders 13354 et 13356 du 7 août 2004 et formaliser les objectifs en matière de renseignement de la National Strategy for Combating Terrorism de 2006.

[11]   Bill Clinton, National Security Strategy, juillet 1994 : « This strategy requires that we take steps to reinforce current intelligence capabilities […]. Key goals include to: […] Strengthen intelligence relationships and sharing with friendly foreign intelligence services, especially in areas where U.S. intelligence capabilities are limited. » Traduction : « Cette stratégie exige que nous prenions des mesures pour renforcer nos capacités de renseignement […]. Les objectifs clés incluent : […] de renforcer les relations en matière de renseignement et de partager avec les services de renseignements amis, surtout dans les domaines où les capacités américaines de renseignement sont limitées. »

[12]   Jacques Baud, Le renseignement et la lutte contre le terrorisme, Panazol, Lavauzelle, 2005.

[13]   Commission Aspin-Brown, opcit. Traduction : « Alors que la Communauté du renseignement, lorsque l’on fait appel à elle, tente de satisfaire ces exigences, une approche plus systématique et globale est souhaitable. La Commission recommande que le DCI et les secrétaires d’État et à la Défense mettent au point une stratégie qui servira de base pour le partage d’information issue du renseignement obtenu dans un environnement multinational. »

[14]   Citons déjà ici le Israel-United States Counterterrorism Cooperation Accord établi en avril 1996 et le Joint Statement by President George W. Bush and Prime Minister Tony Blair of the United Kingdom annonçant en mai 2006 la création de stockages de données partagées dans le domaine du renseignement militaire et antiterroriste.

[15]   Le 24 mai 2002, George W. Bush et Vladimir Poutine annoncèrent leur co-parrainage d’un sommet régional au sein de l’Organisation de coopération de Shanghai en vue de favoriser le partage d’information des pays membres avec les États-Unis dans la lutte antiterroriste.

[16]   European Union/United States Joint Statement on Shared Objectives and Close Cooperation on Counterterrorism, 18 mai 1998, Londres.

[17]   Adopté par le Conseil de l’Atlantique Nord le 24 avril 1999.

[18]   Jacques Baud, op. cit., p. 281-283.

[19]   Elle devint l’Unité de renseignement en 2010.

[20]   AG/RES. 1840, adoptée lors de l’Assemblée générale de l’OEA le 3 juin 2002.

[21]   Depuis 1985, le rapport annuel « Patterns of Global Terrorism » insiste sur l’importance de la coopération dans la lutte antiterroriste. Après la chute de l’URSS, il fit de celle-ci  un élément central de la construction d’un nouvel ordre international.

[22]   Le département d’État  s’attacha à voir ces deux critères respectés, notamment lors des séances 4385 du 28 septembre 2001 et 4688 du 20 janvier 2003 du Conseil de sécurité définissant les prérogatives du Comité contre le terrorisme.

[23]   Résolution du Conseil de sécurité 1456.

[24]   Pour une définition de ce concept, voir notamment Michael Herman, Intelligence Power in Peace and War, Cambridge, Cambridge University Press, 1996.

[25]   La Commission Aspin-Brown soulevait déjà l’importance de ce jeu des autres acteurs et avait même théorisé la monétisation possible de l’information par des États aux intérêts divergents et proposé un cadre moral de coopération avec ceux-ci.