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Tomoya Kuroda, L'instauration du système de préférences généralisées de la Communauté européenne, 1968-1971

L'instauration du système de préférences généralisées de la Communauté européenne, 1968-1971

 

 

Bulletin n° 34,  automne 2011

 

 

 

Tomoya Kuroda

 

 

Retracer[1] la formation du système de préférences généralisées (SPG)[2] instauré par la Communauté européenne en faveur des pays en voie de développement (PVD), y compris par les cinq pays membres de l’Association of South East Asian Nations (Asean)[3], telle est l’intention de cet article. Bien que le dialogue officieux entre les deux organisations ne débute qu’en 1972, certains chercheurs ont montré que les relations entre la Communauté européenne (CE) et l’Asean commencent dès juillet 1971, quand l’établissement du SPG a eu lieu[4]. Cette contribution propose ainsi de se pencher sur l’origine des relations tissées entre la CE et l’Asean autour de cette question.

Le SPG est le mécanisme qui octroie aux PVD une réduction de douane à certains produits finis ou semi-finis. Sur ce sujet, l’ouvrage de Giuliano Garavini[5] est incontournable. Ayant pu avoir accès aux sources gouvernementales déclassifiées, cet auteur établit que les pays membres de la CE n’ont pas envie de remettre en cause l’association avec leurs anciennes colonies, en acceptant d’introduire le SPG[6]. Cependant, il ne consacre que quelques pages aux négociations liées au SPG. Ainsi, pour comprendre comment et pourquoi ce système entre en vigueur, il est utile de retracer la création du SPG, en se fondant sur les archives françaises, allemandes et communautaires, et en considérant également la place de l’Asie dans cette décision.

Pourquoi la CE introduit-elle le SPG en juillet 1971 alors que son entrée en vigueur est prévue « au début de 1970 » ?[7] S’interroger sur les raisons de ce retard donne une idée de ce que représente la nature du SPG pour la Communauté, à savoir le maintien des intérêts acquis pour les pays anciennement colonisés, et la recherche de la solidarité au sein des pays industriels.

 

Un facteur structurel : l’entrée du tiers-monde

sur la scène internationale

 

Cette introduction du SPG est en grande partie liée au cadre des négociations internationales. Certes, la Charte d’Alger qui sollicite une concertation sur le SPG en novembre 1967, le fait à cause des pressions du Groupe des 77 (G-77), composé des PVD du globe. Après l’entrée du tiers-monde sur la scène internationale dans les années soixante, les pays industriels doivent répondre à leurs demandes.

Cependant cette raison n’est pas la seule. En effet, afin de montrer sa contribution d’acteur responsable vis-à-vis du tiers-monde, la Communauté est favorable à des préférences « universelles » (SPG)[8], et elle a besoin de partenaires pour que le SPG soit efficace et plus international encore. Ce mondialisme explique en partie la raison pour laquelle le SPG, système de préférences « non-discriminatoire et non-réciproque »[9], est mis en place en 1971.

 

La poursuite de la solidarité n’est pas la seule raison pour laquelle la CE introduit le SPG en juillet 1971. À cela, il faut ajouter d’autres facteurs, et le premier d’entre eux est lié à la situation des pays associés bénéficiant de préférences spéciales de la part de la CE, qui lui accordent, en retour, des préférences inverses[10]. Le maintien des préférences par la CE aux pays associés correspond en fait à ses propres intérêts. Un autre facteur concerne également la coordination avec les pays occidentaux, notamment l’Angleterre et le Japon, manœuvre constituant une tactique pour que le SPG semble plus universel. Cette quête de solidarité fait ainsi partie de la stratégie mondiale et de l’affirmation de la CE comme acteur international.

 

 

À la recherche de la position commune

 

Les pays industrialisés de l’OCDE doivent discuter la mise en place des préférences généralisées sous la pression des pays en voie de développement. Pour que le SPG soit efficace, la CE doit collaborer avec les États-Unis qui représentent environ 40 % du montant global des importations en provenance des PVD[11]. Cependant, l’obstacle se trouve aux États-Unis réticents au maintien des préférences spéciales communautaires. Un des exemples de préférences spéciales concerne la Communauté européenne avec ses anciennes colonies, selon la Convention de Yaoundé. Pour les États-Unis, ces préférences spéciales vont à l’encontre de la libéralisation du commerce mondial, la grande ligne de la politique commerciale des États-Unis[12].

En 1969, la position conciliatoire des États-Unis n’améliore pas les relations avec la CE. Dans un discours prononcé le 3 novembre 1969 devant l'Association de la presse interaméricaine, le président Nixon annonce la détermination des États-Unis à « faire pression sur les autres pays industrialisés » pour faire adopter un système de préférences généralisées en faveur de tous les PVD « qui serait susceptible d'assurer un accès égal » pour tous les PVD aux marchés des pays industrialisés. « L’accès égal » signifie une position intransigeante des États-Unis pour supprimer des préférences spéciales[13] et des préférences inverses. 

L’accord transatlantique est encore loin d’être conclu. La Commission constate que les États-Unis restent passifs. « Sous la pression des pays en développement et d'autres pays occidentaux dont la CE, les États-Unis ont été amenés à produire des hypothèses de travail »[14]. De plus, le Quai d’Orsay craint que les États-Unis ne privent la France « de la possibilité de s'attirer à bon compte la reconnaissance des pays en voie de développement »[15].

Aux conflits concernant les préférences, s’ajoutent d’autres problèmes commerciaux : d’abord, la négociation de l’association de la Communauté avec l’Espagne et Israël[16] ; ensuite, l’éventualité d’une « guerre commerciale » entre l’Europe et les États-Unis[17].

Dans ce contexte, la Communauté commence à se pencher sur la possibilité d’une mise en vigueur d’un SPG indépendant des États-Unis. En juin 1970, la délégation néerlandaise demande à ce que la question du SPG soit discutée au cours de la prochaine session du Conseil « afin de provoquer une orientation pour savoir si, eu égard aux hésitations des États-Unis, la Communauté peut mettre en vigueur isolément son système de préférences »[18].

C’est le moment où la Communauté décide de progresser sans les États-Unis. De l’été à l’automne 1970, les États-Unis modifient les grandes lignes de leur politique sur les préférences généralisées. D’abord, ils assouplissent leur position à l’égard des préférences spéciales. Depuis 1969, la position américaine stipule que les pays recevant les préférences spéciales ne sont pas qualifiés pour être bénéficiaires du SPG américain. Dès lors, les États-Unis ne mettent plus cette condition à l’octroi de ses propres préférences généralisées[19]. Sur les préférences inverses, sa position est identique. Les États-Unis décident d’imposer une condition à l’octroi du SPG américain en exigeant la disparition progressive des préférences inverses avant 1975[20].

Quel est l’impact de ce revirement des États-Unis sur l’introduction du SPG par la Communauté ? Cette disposition américaine est loin d’être un démarrage du SPG, mais c’est toutefois un compromis assez satisfaisant pour la Communauté[21]. 

Comme nous allons le voir, le timing de la mise en œuvre du SPG par la CE s’explique en partie par la garantie des préférences spéciales qu’elle a accordées. Pour cela, il est préférable pour la CE qu’il y ait moins d’objections de la part des autres pays vis-à-vis des préférences inverses ou préférences spéciales. De fait, l’opposition des pays de l’Asie du Sud-Est s’affaiblit après le changement de la position américaine. La position commune des pays asiatiques en octobre 1970 s’accorde à dire que « les préférences inverses sont le problème des pays industriels »[22].

 

La place des pays associés :

danger du SPG pour les préférences inverses

 

Pour expliquer le calendrier du SPG, il est utile de revenir sur l’influence des pays associés sur la politique communautaire. Leur place reste un sujet de contentieux. Les préférences inverses sont critiquées par les pays en voie de développement, les États-Unis et même par certains pays de la CE, comme la RFA et les Pays-Bas. Depuis le début, la RFA est favorable aux préférences généralisées. Le ministre de l’Économie, Karl Schiller, reconnaît « l’importance » de la CNUCED (Conférence des nations unies sur le commerce et le développement), et selon lui, « l’économie allemande et la primauté de la RFA dans le commerce extérieur sont des éléments de l’attente considérable des PVD »[23].

Alors que la RFA change progressivement de position pour devenir favorable au maintien des préférences inverses, les Pays-Bas revendiquent longtemps leur suppression pour maintenir le caractère unique et universel des préférences généralisées[24]. Mais, d’autres pays de la CE et la Commission veulent maintenir ce système. Ainsi, la CE assure les 18 États africains et malgaches associés (EAMA) que les intérêts acquis seront conservés lors de la négociation de renouvellement de l’accord, en mai 1970[25]. Le problème est que les États-Unis ainsi que d’autres pays occidentaux demandent aussi la suppression de ces préférences inverses. La Communauté veut s’assurer que la Convention de Yaoundé, conclue avec les EAMA, est effectivement renouvelée. Même la Commission, censée jouer un rôle de médiateur, affirme l’importance de l’association. En avril 1970, la Commission confirme la position de la CE qui ne vise « nullement à remettre en cause » l’association des EAMA. Soucieuse d’assumer son rôle dans le monde, la Communauté veut faire coexister les préférences généralisées et la Convention de Yaoundé, qui est une préférence régionale. À l’automne 1970, la Communauté est finalement assurée du renouvellement de la Convention[26] si bien qu’elle peut désormais avancer la préparation du SPG sans se coordonner avec les États-Unis.

 

La place de Hong Kong :

sollicitude pour les intérêts britanniques et néerlandais

 

La synchronisation avec l’Angleterre est aussi un facteur important pour comprendre le timing assez tardif de l’introduction du SPG par la Communauté. L’Angleterre et la Communauté montrent leur volonté de discuter le SPG lors de l’inauguration du gouvernement Edward Heath en juin 1970[27]. L’un des enjeux est le statut de Hong Kong, colonie de la Couronne, que beaucoup de pays ne considèrent pas comme un territoire en voie de développement. Cependant, face à la concurrence croissante de Taïwan et de la Corée du Sud[28], l’Angleterre souhaite protéger les produits de Hong Kong.

Alors que les pays membres de la Communauté discutent continûment de ce problème – à la demande britannique –, l’accord est conclu assez tardivement : il inclut une solution particulière au cours du mois où le Conseil décide l’introduction du SPG. Pourquoi la CE, prend-elle tant de temps pour trouver une solution?

Tout d’abord, la négociation d’ensemble du SPG est compliquée. Elle débute avec la nomenclature des produits, les problèmes des préférences spéciales et préférences inverses, continue avec la liste des pays bénéficiaires, et se termine avec la clause de sauvegarde, entre autres. Ensuite, la question de l’octroi des préférences à Hong Kong, est en elle-même complexe. Le conflit d’intérêts est grand. Sur le plan économique, la plupart des pays de la CE craignent une certaine concurrence avec leurs propres économies. En effet, la plupart des produits de Hong Kong qui arrivent vers la CE, notamment le coton – était « sensible » pour les marchés européens[29]. Par ailleurs, depuis janvier 1969, la RFA fait pression, avec la délégation néerlandaise, pour inclure Hong Kong en tant que PVD, ceci afin d’apaiser l’Angleterre[30].

Enfin, en septembre 1969, la proposition de la Commission résout le problème. Elle propose que l’octroi du SPG soit limité à 5% de produits provenant de Hong Kong, taux équivalent à celui des produits non-sensibles[31]. Ainsi, le dommage commercial pour la CE est-il évité. Cette proposition recueille l’assentiment des pays membres, à l’exception de la délégation belge. Malgré cet arrangement presque unanime, l’accord définitif n’est obtenu qu’après un an et demi de négociations.

Les résistances de la France sont l’un des facteurs – mais pas le seul – de ce retard[32]. Au début de mars 1971, la délégation néerlandaise maintient encore sa réserve vis-à-vis de l’introduction de Hong Kong[33], et ce n’est qu'au milieu de mars 1971 que « le consensus s’est dégagé » au niveau du Conseil, sur l’application du SPG aux territoires dépendants.

Pour trouver la solution, une clause de réserve est ajoutée : « sous condition qu'un traitement analogue soit accordé par ces derniers aux territoires relevant des États membres de la Communauté »[34]. En dépit du processus opaque de la prise de décision, il est important de remarquer que par ce marchandage, la délégation néerlandaise obtient ce qu’elle a revendiqué six mois auparavant[35], à savoir l’élargissement du SPG également aux territoires néerlandais, comme le Surinam et les Antilles néerlandaises[36]. Ainsi la Communauté peut enfin assurer sa solidarité avec un nouveau pays membre, la Grande-Bretagne, et introduire un SPG, plus ou moins « universel ».

 

Coopération avec le Japon :

des efforts pour une solidarité symbolique

 

En ce qui concerne les possibilités de coopération avec le Japon, la motivation initiale de la CE n’est pas l’avantage économique à court terme, compte tenu du faible poids du Japon envers le SPG. Selon l’estimation au début des négociations au sein de l’OCDE, ce pays ne représente environ que 3 % des contributions pour l’ensemble des donneurs[37].

Cette initiative de coopération est plutôt prise par solidarité avec les pays développés. L’avantage du Japon est d’être un partenaire prévisible et crédible. En effet, au contraire des États-Unis, il se positionne dès les premières mises au point du SPG. De plus, fin novembre 1969, il fait preuve de souplesse en s’adaptant au SPG communautaire, alors que les États-Unis continuent de critiquer les préférences inverses de la CE[38]. Ainsi, à deux reprises, en septembre 1970 et en juillet 1971, la CE et le Japon discutent leur coopération sur le SPG. La Commission propose même de conclure un accord commun entre la CE et le Japon. Mais la négociation se révèle compliquée. Le problème majeur concerne une clause de sauvegarde[39] que le Japon refuse alors que la Communauté désire l’inclure dans son propre système, pour sauvegarder ses intérêts commerciaux.

La proposition de la Commission est bien accueillie par la délégation allemande qui, envers cette clause de sauvegarde, va jusqu’à suggérer de s’aligner sur la position japonaise. Cependant, la France et le Benelux restent intransigeants sur cette mesure de protection de leurs marchés. L’Italie ne voit pas davantage l’intérêt de cet accord[40]. Un autre problème concerne son champ d’application. Alors que le Japon exclut, au moins jusqu’au début de l’année 1970, les pays associés de la CE dans son SPG[41], la CE inclut bien sûr dans le sien, les pays associés. Il n’est pas difficile d’imaginer que les EAMA vont critiquer ce type d’accord qui leur est défavorable, et plus proche du point de vue japonais. Ce problème est enfin résolu par le changement de la position japonaise. Le Japon propose son SPG à tous les pays du G-77[42]. Cependant ces divergences entre la CE et le Japon ralentissent la coopération entre les deux participants pour le système de préférences.

Cette tentative symbolique de la Communauté à associer le Japon est importante en ce sens que la Communauté a besoin d’un partenaire pour que ce SPG soit universel.

 

L’introduction du SPG est mise en œuvre en juillet 1971, une politique qui signifie l’ouverture de la Communauté envers 91 pays en voie de développement. Même si la Communauté a des relations privilégiées avec certains pays en Afrique et autour de la Méditerranée, c’est une manifestation de mondialisme de sa part.

Cette mesure prend forme avec retard, ce qui se révèle en contradiction avec le contexte favorable à l’entrée du tiers-monde sur la scène internationale. Ceci s’explique par plusieurs facteurs. D’abord, la Communauté a besoin de temps pour garantir les intérêts acquis des EAMA, et c’est seulement après avoir négocié la deuxième convention de Yaoundé que la Communauté est prête.

Ensuite, la Communauté veut maintenir la solidarité occidentale. Pour que le SPG soit universel et efficace, il faut être solidaire. C’est ainsi que la Communauté essaye de conclure un accord avec les États-Unis, dont l’opposition aux préférences inverses de la CE est flagrante. La Communauté décide alors de mettre en place son SPG avant celui des États-Unis. Mais après un compromis, les États-Unis renoncent à leurs critiques inconditionnelles sur les préférences spéciales et inverses. Dès lors, la Communauté est prête à instaurer le SPG. La Communauté adopte une position conciliante au sujet de Hong Kong, instaurant ainsi une collaboration entre un nouveau pays membre, la Grande-Bretagne, et les pays de la Communauté. Enfin, avec le Japon, les négociations échouent à cause de divergences liées à la clause de sauvegarde et les préférences inverses, entre autres. Mais malgré cela on voit bien une solidarité de la Communauté avec le Japon, pour des raisons symboliques et politiques.

Tous les pays de l’Asean sont inclus dans l’offre du SPG. Mais, la place de l’Asie n’est pas assez importante pour être privilégiée par rapport à d’autres régions ou d’autres pays. Manifestement la CE est mue davantage par une volonté de mondialiser ses relations que pour protéger ses intérêts en Asie du Sud-Est.

 



[1]    L’auteur est membre du laboratoire CICC à l’Université Cergy-Pontoise, et de l’UMR IRICE à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Université Paris-Sorbonne Paris IV. Cet article concerne la thèse qu’il rédige sous la direction de Gérard Bossuat. L’auteur remercie Pascale Ploncard-Gaubert et Souleymane Diallo qui ont eu la gentillesse de relire et corriger ce texte.

[2]    Le système généralisé de préférences tarifaires (SPG) de la CE propose des réductions de droits de douane ou un accès au marché communautaire en franchise de droits pour les exportations des pays et territoires en développement.

[3]    L’Indonésie, Le Malaisie, les Philippines, Singapour et le Thaïlande.

[4]    Bruno Kermarec, L’UE et l’Asean. Mondialisation et Intégrations régionales en Europe et en Asie, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 61-62.

[5]    Giuliano Garavini, Dopo gli imperi. L'integrazione europea nello scontro Nord-Sud, Milan, Mondadori Bruno, 2009.

[6]    Id., p. 159.

[7]    AHCE, BAC 3, 1978, 1035, Communication de MM. Martino, Rochereau, et Deniau, Bruxelles, 5 novembre 1968.

[8]    Alors que le nom officiel de ses préférences était le SPG, l’adjectif « universel » était utilisé dans des discussions initiales. Cf. AHCE (Archives historiques des Communautés européennes, à Florence), BAC 86 2005 148, note du secrétariat de l’OCDE, Paris, 2 novembre 1965.

[9]    Les préférences non-réciproques signifient ici que celles-ci sont uniquement octroyées par les pays industrialisés, mais sans retour par les PVD.

[10]   Ces préférences sont celles que les pays associés accordent aux pays de la CE en retour de préférences spéciales.

[11]   BA, B 102, 113746, Vermerk, Bonn, den 2. September 1969. 

[12]   FRUS, Vol.  4, 1969-1972, 222, Paper prepared in the National Security Council Staff, Washington, undated.

[13]    Toutes les citations de ce paragraphe sont issues de AHCE, BAC 3 1978 1037, « The Essential Features of the American Proposal on Generalized Preferences for the Less-Developed Countries », 3 November 1969. 

[14]   AHCE, BAC 3, 1978, 1037, note de la DGI à l'attention de Monsieur Martino, membre de la Commission, Bruxelles, 18 novembre 1969.

[15]    MAE, DE-CE, 920, note de DE-CE pour le ministre, 16 octobre 1969.

[16]   FRUS, Vol. 4, 1969-1972, 227, National Security Decision Memorandum 45, Washington, March 2, 1970.

[17]    FRUS, 1969-1972, Vol. 4, 250, Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, Washington, January 2, 1971.

[18]   AHCE, BAC 28, 1980, 732, note de la Commission, secrétaire général pour MM. les membres de la Commission, Bruxelles, 22 juin 1970.

[19]    BA, B 102, 239834, U.S. Statement on Special Preferences, October 8, 1970.

[20]    FRUS, 1969-1972, Vol. 4, 253, Memorandum from Secretary of State Rogers to President Nixon, Washington, April 9, 1971.

[21]   FRUS, 1969-1972, Vol. 4, 245, National Security Decision Memorandum 86, Washington, October 1970.

[22]    BA, B 102, 239834, Aufzeichnung, A3/EA5, Bonn, den 6. Januar 1971.

[23]    BA, B 136, 8394, Aufzeichnung der Bundesminister für Wirtschaft, Bonn, den 19. Januar 1968.

[24]    BA, B 102, 113746, Aufzeichnung, der Leiter der Abteilung V, Bonn, den 22. November 1968.

[25]   BA, B 102, 239834, Niederblatt über Sitzung des Asso-Ausschusses am 15. 5. 1970.

[26]   BA, B 102, 239834, Assoziationsrat EWG/AASM, in Fernschreiben aus Brüssel Nr. 2684 vom 2. Oktober 1970.

[27]    BA, B 102, 113763, aide-mémoire, United Kingdom Delegation to the European Communities, Brussels, 9 July 1970.

[28]   AHCE, BAC 134 1987 150, aide-mémoire, United Kingdom Delegation to the European Communities, Brussels, 9 July 1970.

[29]   BA, B 102, 113746, Vermerk, Bonn, den 2. September 1969. 

[30]    BA, B 102, 113746, Aufzeichnung, Europäischer Gemeinschaften, Der Rat, Brüssel, den 8. Januar 1969.

[31]    BA, B 102, 113746, Vermerk, Bonn, den 2. September 1969.

[32]    AHCE, BAC 86 2005 144, SEC (70) 4261, note pour MM. les membres de la Commission, Bruxelles, 20 novembre 1970.

[33]    BA, B 102, 113764, Fernschreiben Nr. 191, Bonn, den 3. März 1971.

[34]    BA, B 102, 113764, aide-mémoire du Conseil, Bruxelles, 15 mars 1971.

[35]   BA, B 102, 113749, Informatische Aufzeichnung, Brüssel, den 9. September 1970.

[36]    BA, B 102, 113749, note introductive, le Conseil, Bruxelles, 9 juin 1971.

[37]    BA, B 102, 113746, Vermerk, Bonn, den 2. September 1969.

[38]    BA, B 102, 113747, Aufzeichnung, EG, der Rat, Brüssel, den 25. November 1969.

[39]    BA, B 102, 90863, Vermerk, Bonn, den 3. August 1971.

[40]   Ibid.

[41]    BA, B 102, 239834, Aufzeichnung, A3/EA5, Bonn , den 6. Januar 1971.

[42]   BA, B 102, 239834, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften.