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Robert Frank, Éditorial

Éditorial

 

Bulletin n° 30,  automne 2009

 

 

Robert Frank

 

 

Les articles du présent numéro du Bulletin n° 30 présentent une réflexion historique sur la « sécurité », une notion centrale en « relations internationales ». La quête de la sécurité est, en effet, un des ressorts essentiels de la politique étrangère des États pris individuellement, ainsi que de la politique internationale en général, qui inclut bien d’autres acteurs. L’interdépendance entre les États, entre les sociétés, est telle qu’à partir du siècle dernier, celui des guerres mondiales, la question de la sécurité ne peut se poser qu’à l’échelle du monde. Elle produit donc des jeux d’échelles, en faisant interférer les échelons nationaux, l’échelon mondial et, entre les deux, les échelons régionaux. Elle implique aussi bien les militaires, les diplomates, les gouvernements, les décideurs politiques, les organisations internationales, que les opinions publiques, et de plus en plus, la partie structurée de celles-ci, engagée dans l’action internationale : les mouvements militants, les experts et les ONG. Bref, ces articles nous font réfléchir d’abord sur les divers « systèmes internationaux » qui ont tenté d’assurer la sécurité au niveau mondial ou régional, puis sur la place des grandes puissances et des logiques nationales dans ces systèmes, et enfin sur le poids et l’action de la « société civile » au sein de ces derniers.

Au xixe siècle, un certain « réalisme » prévalait. Le « système européen » recherchait la sécurité du continent à travers un principe – l’équilibre des puissances – et une pratique – la concertation entre les États pour atteindre et maintenir le balance of power. Ces deux éléments constituaient le « concert européen », fait relativement nouveau par rapport au xviiie siècle au cours duquel l’équilibre était également recherché, mais sans que la concertation eût les outils suffisants pour être systématisée. À partir de la fin du xixe, à ce réalisme soft du concert européen se superpose un réalisme hard, celui des systèmes d’alliances, qui change considérablement la donne. L’équilibre et la sécurité sont moins les résultats de la concertation que de la dissuasion diplomatique : chaque membre d’une coalition entend se prémunir contre son adversaire de la coalition d’en face en réunissant autour de lui le plus d’alliés possible. Dans son compte rendu du colloque sur « La crise de Bosnie 1908, cent ans après », Vojislav Pavlović insiste sur l’alternative qui se pose aux gouvernements européens entre concert multilatéral des puissances et système d’alliances. La logique et l’engrenage de la bipolarisation finissent par l’emporter en 1914 avec l’affrontement entre les deux Empires centraux et la Triple Entente : l’équilibre n’est plus un garant de paix, c’est la guerre qui est perçue comme un garant de l’équilibre, chacun voulant assurer celui-ci et sa sécurité dans sa fidélité aux alliances. Après la tragédie de la Grande Guerre, c’est toute cette vieille diplomatie qui est remise en cause, et un certain « idéalisme », incarné par le wilsonisme, domine les esprits. Avec la création de la Société des Nations (SDN), le système international repose sur le principe de « la sécurité collective », qui se met en place dans les années vingt, même si  l’usage de l’expression se développe seulement dans les années trente. Jean-Michel Guieu montre comment ce système rompt avec le sacro-saint principe de l’équilibre des puissances : il organise au contraire le « déséquilibre des forces », en menaçant de coaliser l’ensemble des nations contre tout agresseur éventuel. Cette dissuasion reste théorique, car l’automaticité des sanctions et des interventions n’est pas assurée. Après l’échec du protocole de Genève en 1924 qui tentait de remédier à ces faiblesses, les Européens recherchent aussi la sécurité par des voies plus traditionnelles : celle du réalisme soft du concert européen à travers et après les accords de Locarno ; celle du réalisme hard pratiqué dès 1920 par la France, et maintenu par elle jusqu’à la fin des années trente, à travers son système d’alliances avec les petites et moyennes puissances, bénéficiaires, comme elle, des traités de la banlieue parisienne de 1919-1920. Les solutions sont moins universelles et plus régionales, comme l’atteste le pacte rhénan de Locarno pour l’Europe occidentale. De même, Jean-Philippe Namont, dans son article sur la Petite Entente entre Tchécoslovaquie, Yougoslavie et Roumanie, montre comment se profile entre ces trois pays dans les années vingt une institutionnalisation de sécurité collective à l’échelle de la région « Europe centrale ». Cet empilement de systèmes, ceux de Genève, de Locarno et de Paris, auquel il convient d’ajouter celui de New York dont le Stock Exchange, en assurant l’afflux de dollars en Europe permet de résoudre provisoirement l’épineuse question  des réparations allemandes, s’effrite sous les nombreux coups reçus auxquels aucune réplique valable n’est trouvée : le krach de Wall street de 1929, en inversant le flux de dollars, change « l’ambiance » – notion chère à l’historien Jean-Baptiste Duroselle – et met fin à la détente en Europe ; l’agression japonaise contre la Chine en 1931 et l’agression italienne en Éthiopie en 1935 montrent l’impuissance du système genevois de sécurité collective ; les coups de force de Hitler entre 1935 et 1939 mettent à mal à la fois le concert locarnien et le système parisien d’alliances. Il est un pays au centre de l’Europe, la Tchécoslovaquie, qui, tel un « sismographe », est très sensible à tous ces bouleversements de l’ordre européen qui la touchent au xxe siècle pendant les années en « 8 » : « 1918 », sa naissance et l’espérance d’une nouvelle Europe harmonieuse et pacifique ; « 1938 », le début de son dépècement avalisé par la conférence de Munich et la ruine de tous les espoirs nés vingt ans plus tôt (voir le compte rendu qu’a fait Jean-Philippe Namont du colloque de 2008 sur « l’espace tchéco-slovaque », organisé par Antoine Marès). Après la défaite de Hitler en 1945, l’ONU est une nouvelle tentative de sécurité collective à l’échelle mondiale. Mais, la Guerre froide affaiblit très vite cette organisation et oblige à créer d’autres systèmes de sécurité qui ne peuvent plus prétendre à l’universalité. « 1948 » est encore une année où un bouleversement pour la Tchécoslovaquie constitue une secousse pour l’Europe : le coup de Prague confirme la rupture entre l’Est et l’Ouest et les questions militaires s’inscrivent dans une logique bipolaire. Du côté oriental, les choses sont à la fois simples et brutales. Même s’il ne faut pas sous-estimer la force d’attraction du communisme sur une partie des sociétés européennes, la répression a été un recours essentiel pour les Soviétiques et la sauvegarde de leur ordre régional : 1953 à Berlin, 1956 à Budapest et « 1968 » – encore une année en « 8 » – à Prague. Du côté occidental, l’hégémonie américaine s’exerce plutôt comme un « Empire sur invitation », pour reprendre l’expression de Geir Ludestad[1]. L’OTAN est à la fois : un système traditionnel d’alliances ; un concert de puissances démocratiques – imparfait aux yeux de la France qui revendique un rôle plus grand au sein d’un directoire jusqu’alors limité à la concertation américano-britannique – ; un système d’assistance mutuelle avec une dimension de sécurité collective contre l’agresseur éventuel, l’URSS ; et, ce qui est tout à fait nouveau, un système « intégré » de défense, surtout à partir de la guerre de Corée, comme nous le précise l’article de Jenny Raflik. La capacité de protection que détiennent les États-Unis assure leur prépondérance qui est à la fois acceptée, voulue et redoutée – à des degrés divers – par les États de l’Europe de l’Ouest. Parce qu’ils éprouvent ces sentiments mêlés, les Européens recherchent une solution régionale et européenne compatible avec le cadre atlantique et occidental. Cette solution commence à se concrétiser après la fin de la Guerre froide seulement, nous rappelle Élisabeth du Réau, lorsque Français et Britanniques ont trouvé, à Saint-Malo en 1998, un compromis entre leurs positions jusqu’alors divergentes : les seconds donnaient traditionnellement priorité à l’Europe atlantique, les premiers à l’Europe européenne. La synthèse obtenue vise à consolider une identité européenne de défense, dotée « d’une capacité autonome d’action », qui reste néanmoins complémentaire de l’Alliance atlantique. De fait, pendant et après la Guerre froide, la question de la sécurité renvoie à celle de l’identité régionale. La raison, relativement simple, est à chercher du côté des jeux d’échelle : la solution universelle est trop difficile à mettre en place ; les solutions nationales sont nettement insuffisantes, et la solution de la sécurité assurée par l’hégémonie de chaque superpuissance dans son camp ou par l’unique hyperpuissance après 1991 est efficace, sans être satisfaisante pour les indépendances et les identités nationales. D’où, pour les démocraties européennes, la solution à la fois supplémentaire, complémentaire et intermédiaire de la sécurité régionale. De ce point de vue, l’ASEAN, nous explique Pierre Journoud, a des points communs avec l’Europe. Cette association est née en 1967 de la volonté des pays membres de se défendre contre le communisme dans le contexte de la guerre du Vietnam. Elle s’inscrit sous la protection américaine, tout en recherchant, après de nombreuses années d’expérience, une voie spécifique qui l’affranchisse d’une tutelle trop étroite des États-Unis. Cette même ambivalence de convergences et de divergences avec l’État dominant est observée par Edgardo Manero dans son article sur les relations entre les États-Unis et l’Amérique latine depuis les années quatre-vingt-dix.

 

Les logiques et les « sensibilités » nationales ont effectivement leur importance, aussi bien chez les puissances qui exercent une action stabilisatrice dans ces systèmes régionaux de sécurité que dans les pays qui en bénéficient et parfois s’en irritent. La France joue un rôle actif pour assurer celle de l’Afrique de l’Ouest, tenant ainsi encore une place de grande puissance dans cette région. Après les indépendances africaines de 1960, elle maintient son soutien dans un cadre bilatéral. À partir des années quatre-vingt-dix, comme l’écrit Mathieu Le Hunsec, elle préfère impliquer d’autres partenaires de l’UE et le cadre devient eurafricain : en 1998, le concept français RECAMP (REnforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix) se multilatéralise et devient un instrument de double intégration régionale, au niveau de la sécurité africaine et de la politique extérieure européenne. Pour la sécurité militaire de l’Europe, c’est évidemment le poids de l’Amérique qui est décisif : celle de l’Europe occidentale pendant la Guerre froide et celle de toute l’Europe après 1991. La France qui, après 1945 et hors de l’Afrique, n’est plus qu’une puissance moyenne, a construit une double logique qui est d’accepter cette prééminence américaine, tout en essayant de la combiner avec une certaine marge pour son indépendance nationale. À propos de celle-ci, Jenny Raflik nous dit que la IVe République est finalement aussi vigilante que la Ve ; elle se sert seulement davantage du cadre multilatéral de l'Alliance pour atténuer les tensions franco-américaines, alors que de Gaulle préfère la dramatisation d’un face-à-face bilatéral de crise. Pour la logique britannique, nous l’avons déjà suggéré, il n’y avait point de salut, avant 1998, hors du parapluie américain. Lors du compromis de Saint-Malo, la France a arraché à la Grande-Bretagne une concession importante en lui faisant accepter le principe de « l’autonomie » de la force d’action européenne. Il faut dire que l’échec de l’UE en Bosnie et la nécessité humiliante de faire appel aux États-Unis pour assurer la sécurité dans les Balkans, alors qu’il n’y avait plus de menace soviétique, ont persuadé Tony Blair de conclure cet « accord historique » (article d’Élisabeth du Réau). Traditionnellement plus atlantiste que la France, plus européenne que le Royaume-Uni, l’Allemagne se retrouve aisément dans cette nouvelle logique du juste milieu et elle joue un rôle dans la mise en forme européenne de l’accord de Saint-Malo lors des conférences de Cologne en juin et d’Helsinki en décembre 1999. De fait, dès sa naissance en 1949, la RFA a eu cette double logique nationale d’intégration : dans l’OTAN pour sa sécurité, où son entrée est effective en 1955 ; dans la construction européenne, dès 1950, pour sa prospérité et son influence, pour la reconnaissance de son identité allemande nouvelle et pacifique. Cette politique heurte de plein fouet la logique soviétique. L’URSS redoute plus que tout le relèvement de l’Allemagne qui renforce ainsi ce « bloc occidental », si menaçant à ses yeux (article d’Émilia Robin Hivert). Là est un des ressorts qui met la question allemande au cœur de l’engrenage de la Guerre froide : ce qui est bon pour la RFA et la sécurité de l’Ouest apparaît comme un danger pour la sécurité de l’Est, et toute velléité soviétique d’affaiblir l’Allemagne occidentale augmente en retour la vigilance et la cohésion du camp démocratique. L’équilibre trouvé au niveau paneuropéen dans les années soixante-dix, avec l’Ostpolitik et l’acte d’Helsinki de 1975 est à recréer après la chute du mur de Berlin en 1989 et la disparition de l’URSS en 1991. Dans cette nouvelle configuration, l’Allemagne unie joue un rôle croissant dans l’OTAN et dans la construction de l’Europe de la défense. Le cas de l’action des États-Unis en Amérique latine est paradoxal, nous explique Edgardo Manero : dans la logique nationale de l’« hégémon », cette région est un enjeu stratégique crucial, tant elle est voisine, mais elle n’est pas dans les priorités de l’agenda politique américain, passant derrière l’Asie, le Moyen-Orient et l’Europe, car elle est moins engagée dans les grandes tensions du monde. Depuis les années quatre-vingt-dix, cependant, Washington y renforce ses alliances militaires. En 2008, la IVe flotte, désaffectée depuis 1945, est même réactivée au large des côtes latino-américaines à la fois contre le terrorisme et le trafic de drogue. L’objectif est de veiller à gérer le « désordre global », en tentant de faire triompher partout, dans les différentes organisations régionales du monde, y compris et surtout celles de son voisinage, le modèle alliant « démocratie » et « marché », stratégie qui est loin de faire l’unanimité des États du continent sud-américain.

 

La sécurité n’est donc pas seulement militaire. Elle a aussi des fondements économiques, politiques et sociaux. Voilà pourquoi les « sociétés civiles » ne sont pas inactives, loin s’en faut, dans les affaires de sécurité. Les travaux de Jean-Michel Guieu, ainsi que ceux de Christian Birebent, ont montré l’importance des militants pacifistes, des mouvements de soutien à la SDN et des mouvements européistes dans l’émergence de l’idée et de la pratique de « sécurité collective »[2]. Ce militantisme qui continue après 1945 en faveur de l’unité européenne a précédé la construction effective de l’Europe et l’a accompagnée. Il convient d’ailleurs de se demander si le mouvement européen, déçu par le décalage entre la réalité et le rêve, n’a pas décliné dans les décennies suivantes au fur et à mesure  des réalisations communautaires qui ont conduit à la création de l’UE. Il faut en tout cas se poser la question des changements de cette société civile œuvrant en faveur de l’Europe depuis une trentaine d’années : elle paraît très différente du mouvement européen traditionnel des années cinquante ou soixante. Pour l’ASEAN, Pierre Journoud explique comment la construction régionale s’est effectuée d’abord par en haut, sans soutien ou action de la société civile, contrairement au cas européen. En revanche, à partir des années quatre-vingt, il en va tout autrement. Une véritable diplomatie informelle, fondée sur des think tanks et des ONG, s’est mise en place pour penser la sécurité de l’Asie du sud-est dans le contexte de l’après-guerre du Vietnam et pour aider à la construire. En 1988, l’ASEAN ISIS (AI) est créée (ASEAN Institutes of Strategic and International Studies), constituant un réseau informel et transnational d’experts entendant peser sur les décisions des gouvernements pour développer la coopération en faveur d’un nouvel ordre régional : en 2003, l’affirmation par les États membres d’une « Communauté de sécurité » comme un des piliers de l’ASEAN est un résultat à mettre au crédit de l’action et de l’influence de l’AI. De même que la sécurité n’est  pas seulement l’affaire des militaires, la diplomatie n’est pas seulement l’affaire des diplomates et des décideurs politiques officiels. La problématique des « forces profondes », chère à Pierre Renouvin, qui a permis de sortir des strictes approches diplomatiques, est donc bien d’actualité. D’une façon générale, négliger en politique extérieure  les forces vives d’une société, c’est s’exposer aux plus grandes déconvenues. Dans son compte rendu du colloque de 2009 consacré aux crises de l’Afghanistan depuis le milieu du xixe siècle, Pierre Journoud nous fournit un exemple éclairant. Dans la guerre qu’il conduit dans ce pays, le président George W. Bush n’a pas appliqué la doctrine Weinberg-Powell qui prenait en considération les forces sociales afghanes et prévoyait une politique de nation building. En préférant des « tactiques d’appui-feu », il a ruiné toute tentative de « conquête des cœurs et des esprits » avec des opérations militaires qui ont accru les souffrances des populations et, de ce fait, favorisé le grand retour d’influence des talibans. Cela dit, il convient maintenant d’élargir le champ d’analyse des « forces profondes », car bien des recherches ont changé la perspective sous laquelle Pierre Renouvin les étudiait. Il convient, en particulier, d’appréhender les différents « espaces de circulation » dans lesquelles elles s’exercent. Comme le montre le cas du réseau de l’ASEAN ISIS, il ne suffit pas de les mesurer dans les espaces nationaux et dans leur rapport à chacune des politiques étrangères des gouvernements. Elles doivent être évaluées également dans leur dynamique transnationale, même dans les affaires de sécurité qui ne peuvent plus être considérées comme étant du ressort exclusif des États.

 

Un dernier mot. Jusqu’alors, le Bulletin se présentait sous deux formes : une version « papier » et une version « en ligne ». Le présent numéro est le dernier à être imprimé : à partir du numéro 31, le Bulletin sera exclusivement une publication électronique. Il gardera sa vocation : promouvoir la recherche en histoire des relations internationales dans l’esprit de celui qui lui donne son nom – Pierre Renouvin –, renouveler les problématiques dans ce champ en donnant la priorité aux jeunes chercheurs et à la présentation de leurs travaux, tout en s’ouvrant aux articles d’historiens confirmés ; bref, rester un lieu de dialogue scientifique intergénérationnel.



[1]    Geir Lundestad, « Empire by Invitation? The United States and Western Europe, 1945-1952 », Journal of Peace Research, vol. 23, n° 3, (septembre 1986).

[2]    Jean-Michel Guieu, Le Rameau et Le Glaive. Les militants français pour la Société des Nations, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2008 ; Christian Birebent, Militants de la paix et de la SDN : les mouvements de soutien à la Société des Nations en France et au Royaume-Uni, 1918-1925, Paris, L’Harmattan, 2007.