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Jean-Philippe Namont, La Petite Entente, un moyen d'intégration de l'Europe centrale ?

La Petite Entente, un moyen d'intégration de l'Europe centrale ?

 

 

 

Bulletin n° 30,  automne 2009

 

 

<h1 style="margin-bottom:0cm;margin-bottom:.0001pt;text-align:right; line-height:120%;border:none;mso-border-bottom-alt:solid windowtext .5pt; padding:0cm;mso-padding-alt:0cm 0cm 5.0pt 0cm" align="right">Jean-Philippe Namont *</h1>

<h1 style="margin-top:4.0pt;margin-right:1.4pt;margin-bottom:0cm; margin-left:184.3pt;margin-bottom:.0001pt;text-align:right;line-height:120%" align="right"> </h1>

 

La « Petite Entente », cette alliance politique et militaire conclue entre la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et la Roumanie à partir d’août 1921, correspond à la volonté commune de ces trois pays d’assurer la sécurité à une échelle régionale, celle de l’Europe centrale, en s’appuyant sur les principes de la sécurité collective ainsi que sur les puissances européennes victorieuses en 1918, en particulier la France, afin d’éviter toute révision des traités de paix issus de la Grande Guerre. Mais elle répond aussi à la nécessité de réorganiser la région, déstabilisée par le premier conflit mondial, et notamment sur le plan économique ; la disparition des grands empires, et singulièrement de l’Autriche-Hongrie, entraîne de fait un repli sur soi et une fragmentation de la région, aux conséquences économiques problématiques.

Sur ce second point en particulier, on peut cependant se demander pourquoi la Petite Entente s’est finalement imposée, et avec quel succès ? L’impression générale est en effet celle d’un échec, puisque la Petite Entente n’a pu empêcher l’Allemagne nazie de devenir le centre politique d’une Europe centrale durement frappée par la dépression des années 1930. Pourtant, afin d’évaluer la capacité réelle de la Petite Entente à stabiliser et à structurer l’Europe centrale, il faut se garder de toute tentation téléologique en évitant de se placer d’emblée à la fin des années 1930 : au contraire, il convient de garder à l’esprit ce qu’étaient ses objectifs de départ. Ainsi, dans ce bref exposé, trois aspects peuvent retenir l’attention : il s’agit d’abord de comprendre dans quelles circonstances ce projet a vu le jour après-guerre ; puis voir dans quel contexte international la Petite Entente a pu agir jusqu’au début des années 1930 ; enfin, après 1932-1933, constater que ses limites apparaissent de plus en plus nettement[1].

 

Une « petite entente » dans une Europe centrale

en recomposition (1918-1921)

 

Bien avant la disparition de l’Autriche-Hongrie, puis à partir d’octobre 1918, des projets de substitution à l’empire défunt doivent permettre l’émergence d’un nouvel ordre centre-européen au sein d’une Europe elle-même réorganisée.

Ainsi, Tomáš Garrigue Masaryk, qui dirige l’émigration politique tchécoslovaque pendant la guerre, envisage la création d’une « Union démocratique d’Europe centrale » (intention qu’il formule dans La Nouvelle Europe en 1918) pour remplacer la Double Monarchie. À la fin du conflit, ce projet ne prévoit plus qu’une union de cinq États : la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie, la Roumanie, la Pologne et la Grèce. En novembre 1918, il n’est plus question pour lui que d’unir la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et la Roumanie, afin de repousser tout plan de confédération conduisant à recréer l’Autriche-Hongrie. Oszkár Jászi, ministre des Nationalités du gouvernement Károlyi en octobre 1918, énonce quant à lui un projet de confédération danubienne sur le modèle de celle de Kossuth : finalement, elle doit réunir cinq États (Hongrie, Autriche, Pologne, Pays tchèques et Illyrie croate – qui forment ensuite la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie), et il envisage que la Roumanie puisse intégrer cet ensemble. Avec la fin du conflit, Jászi comprend que ce projet est irréalisable, au moment où les États successeurs se renferment sur leurs frontières économiques.

Du côté français, Alexandre Millerand, président du Conseil, souhaite que se constitue une union économique capable de remplacer l’ancien empire, de contenir la Russie et l’Allemagne en coupant cette dernière de l’Autriche et de la Hongrie, assurant ainsi un rôle prépondérant de la France en Europe centrale (au détriment notamment de l’Italie). Au début de l’année 1920, le secrétaire général du ministère français des Affaires étrangères, Maurice Paléologue, dessine les contours de cette union, susceptible de devenir politique par la suite : pourraient y participer, selon une définition maximale, l’Autriche, la Hongrie, la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et la Roumanie (ou seulement la Hongrie, la Pologne et la Roumanie selon une variante a minima).

Mais les protagonistes refusent. Les vainqueurs craignent qu’une union économique ne renforce l’Autriche et la Hongrie (dont les Yougoslaves et Roumains craignent la concurrence agricole), et n’aboutisse finalement à une révision des traités et à des concessions territoriales ultérieures. Edvard Beneš, le ministre tchécoslovaque des Affaires étrangères, est particulièrement hostile à cette proposition. De leur côté, les États vaincus pensent que le fait d'accepter ces idées occidentales d’intégration équivaut à prendre acte de la situation issue de la guerre et rendre impossible toute révision ultérieure. L’Autriche penche plutôt pour une alliance avec l’Allemagne, et non pour ce projet d’union de cinq États, pauvres et dominés par la Tchécoslovaquie. Au départ, la Hongrie n’est pas entièrement hostile au projet de Paléologue, car il lui permet de retrouver une place en Europe ; la France lui accorde en effet une importance particulière dans la reconstruction économique de la zone. Dans cet esprit, des pourparlers secrets franco-hongrois se tiennent à Paris et Budapest en 1920. Mais sous l’influence du régent Horthy, la Hongrie décline à son tour l’offre française pour ne pas devoir renoncer à une révision.

C’est dans ce contexte, mais sans la France, que la Petite Entente se forme. Lors de la conférence de Trianon, la Tchécoslovaquie, la Roumanie et la Yougoslavie élaborent pour la première fois une démarche commune ; il s’agit alors de faire pression sur la France à propos de la question des frontières entre ces trois pays et la Hongrie[2]. Mais cette alliance est seulement de circonstance, et les propositions de Beneš de la rendre pérenne sont rejetées par le Croate Ante Trumbić et le Roumain Take Ionescu, qui craignent surtout les prétentions italiennes sur Fiume et russes sur la Bessarabie.

En revanche, un accord devient possible quand la France semble soutenir la Hongrie. Des négociations s’ouvrent en juillet 1920, Ninčić venant discuter à Prague avec Beneš, lequel doit se rendre à Belgrade et à Bucarest. Le gouvernement français voit d’un mauvais œil la démarche de Beneš, d’autant que les Britanniques la soutiennent. Les diplomates tentent alors d’en interrompre le processus : la « petite entente » ne peut que contrarier le plan français d’une Confédération danubienne plus vaste, économique puis politique, et diviser l’Europe centrale entre vainqueurs et vaincus. Ces derniers risquent alors de se tourner à terme vers l’Allemagne. Le 24 août, le président du Conseil Alexandre Millerand se résout à adresser un télégramme à onze ambassades, indiquant que cette alliance ne va pas éviter les conflits, mais au contraire diviser l’Europe centrale en deux camps.

La première démarche française est donc de contenir l’alliance entre la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie. Si le 14 août, le traité d’alliance armée est signé entre les deux pays (pour deux ans renouvelables) contre une agression non provoquée de la Hongrie, le gouvernement roumain, sous la pression française, tergiverse, accepte un accord verbal le 19 août mais ne signe pas explicitement le traité ; en cas de conflit avec la Russie au sujet de la Bessarabie, Ionescu ne fait en outre pas entièrement confiance à ces alliés slaves. Le 1er septembre, Beneš peut parler publiquement de l’entente ainsi constituée entre les trois pays, baptisée (par ses contempteurs) « petite entente ».

 

La Petite Entente, un acteur qui cherche à s’affirmer

en Europe centrale (1921-1932)

 

Les tentatives de restauration habsbourgeoise en Hongrie, en 1921, confortent la Petite Entente. L’ancien empereur Charles 1er débarque une première fois à Szombathely le 27 mars 1921, mais n’obtient pas le soutien de Horthy et doit réembarquer pour la Suisse – la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie menaçant par ailleurs la Hongrie d’une intervention armée. Le 23 avril, Ionescu signe pour la Roumanie un traité d’alliance avec la Tchécoslovaquie, puis un second avec la Yougoslavie à Belgrade, le 7 juin, ces deux textes complétant ainsi le premier. Dans l’esprit de Ionescu et en accord avec la France, il faut que la Petite Entente s’ouvre aussi à la Pologne, à laquelle la Roumanie est liée. En arrivant à Sopron en octobre 1921, Charles fait une seconde tentative avec l’intention de marcher sur Budapest ; il est réembarqué vers Madère où il meurt peu après. Dans la crainte d’une restauration habsbourgeoise, la Yougoslavie et la Tchécoslovaquie ont alors commencé à mobiliser. La solidarité entre les membres, affirmée en 1921, est encore consolidée l’année suivante par le mariage d’Alexandre de Yougoslavie avec la princesse Marie de Roumanie, et par un nouveau traité tchéco-yougoslave, signé à Marianské Lázně le 31 août 1922.

Dès la première tentative de Charles 1er, la France renonce à appuyer la Hongrie. Elle se lie en revanche aux pays de la Petite Entente, organisation dont elle reconnaît désormais la pertinence. Un premier traité unit la France à la Tchécoslovaquie, en 1924, mais avec la Yougoslavie, les choses sont plus difficiles. En effet, cette même année le roi Alexandre, son premier ministre Pašić et le ministre des Affaires étrangères Ninčić penchent pour une alliance avec l’Italie fasciste : les deux pays se lient le 27 janvier à Rome par un « pacte d’amitié et de collaboration cordiale ». Il faut attendre mars 1926 pour que la Yougoslavie opte également pour un traité avec la France, signé fin mars, tandis qu’un traité franco-roumain voit le jour le 10 juin, garantissant les frontières roumaines et donc l’annexion de la Bessarabie. La France souhaite, par ailleurs, élargir à la Pologne la Petite Entente afin de consolider cette dernière et défendre efficacement les traités de 1919-1920 ; les quatre pays centre-européens entament effectivement une coopération, notamment à la SDN[3]. Entre-temps, les traités de Locarno (5-16 octobre 1925) confirment l’ordre européen et raffermissent l’espoir d’un règlement des différends européens à venir par la pratique de la sécurité collective.

 

Cependant, les pays de la Petite Entente sont confrontés à un environnement délicat, et en particulier la Yougoslavie. Ainsi, le pacte italo-yougoslave de 1924 qui prévoit des consultations préalables sur toute décision susceptible d’affecter les intérêts d’un des signataires, n’empêche pas des tensions à partir de 1926 : elles ont pour enjeu une Albanie sur laquelle Mussolini a des vues, ce dernier cautionnant par ailleurs le révisionnisme hongrois. Pendant l’été 1927, les relations diplomatiques sont même rompues. Le traité franco-yougoslave de 1926 s’inscrit dans ce contexte. L’Italie entretient, en revanche, des relations plus faciles avec les autres membres de la Petite Entente. La Yougoslavie a aussi des difficultés avec la Grèce en 1925 en raison des revendications territoriales de celle-ci, difficultés qui s’atténuent avec la signature le 17 août 1926, à Athènes, d’un traité d’amitié et de collaboration (mais que le parlement grec, le 25 août 1927, refuse de ratifier).

Si l’Autriche reste en bons termes avec la Petite Entente, une nouvelle tension apparaît en mars 1930 avec le projet germano-autrichien d’union douanière, qui doit entraver le rapprochement, croissant dans les années 1920, entre la Petite Entente et la Pologne (sans adhésion polonaise toutefois). L’union germano-autrichienne doit lui substituer une entente régionale avec les pays du sud-est européen. La France refuse ce processus, tandis que la Tchécoslovaquie, surtout, s’inquiète de sa possible traduction politique. Le 3 mai 1930, une conférence de la Petite Entente à Bucarest mène à la décision de s’opposer à cette union douanière, que rejettent aussi l’Italie, l’Angleterre et la France. L’Autriche accepte donc l’arbitrage de la Cour permanente de justice de La Haye le 5 septembre, stipulant que l’union est incompatible avec le protocole de Genève du 4 octobre 1922 portant sur l’Autriche. Pourtant, c’est bel et bien le révisionnisme hongrois qui est considéré comme le principal danger aux yeux des dirigeants de la Petite Entente.

 

Soutenue par la France, mais évoluant dans un contexte régional tendu, la Petite Entente renforce sa cohésion. Une convention militaire est signée entre ses membres à Bucarest, le 9 mai 1932. Plus encore, un nouveau pacte conclu à Genève le 16 février 1933 réorganise et entend pérenniser l’ensemble : un conseil permanent doit se réunir au moins trois fois par an pour coordonner les positions des trois membres (l’accord du conseil est ainsi nécessaire pour que l’un d’entre eux signe un traité international), avec l’ambition d’y définir une politique extérieure commune. Un article prévoit, par ailleurs, la possibilité d’intégrer de nouveaux membres : elle entend rester un élément de stabilité en Europe centrale.

Elle devient même un modèle pour d’autres pays européens. Ainsi, entre la fin 1925 et le début 1926, un projet de « Petite Entente balte » est imaginé par la Lituanie, même s’il n’est pas suivi d’effet. C’est aussi en suivant son exemple et en réaction à l’impérialisme hitlérien que se constitue l’Entente balkanique : la Roumanie, la Yougoslavie et la Grèce, qui se retrouvent lors de conférences au sommet, accèdent à la proposition présentée par l’ancien Premier ministre grec, Alexandros Papanastasiou, d’un Pacte balkanique pour la coopération économique en 1930 qui débouche sur la constitution de l’Entente balkanique en 1934.

 

Les limites et l’échec de la Petite Entente (1932-1938)

 

La dépression du début des années 1930 relance l’idée d’une union économique, pouvant correspondre à un prolongement de la Petite Entente à l’échelle de toute l’Europe centrale. Beneš indiquait déjà en 1924 que la Petite Entente n’avait pas été « créée uniquement pour veiller aux traités de paix et pour garantir leur exécution, […] mais aussi pour poser définitivement les fondements politiques, économiques et sociaux du nouvel ordre en Europe centrale »[4]. La Petite Entente se dote à ces fins d’un conseil économique qui doit œuvrer à « la coordination progressive des intérêts économiques des trois États, soit entre eux, soit dans leurs rapports avec des États tiers », comme le stipule le pacte d’organisation de février 1933, et ceci pour « intensifier les rapports économiques avec tous les États sans distinction et avec les États de l’Europe centrale en particulier »[5]. Mais en réalité, il n’existe pas encore de politique économique commune, même au sein de la Petite Entente, et seules des relations commerciales bilatérales existent à l’échelle de l’Europe centrale.

La France et le Royaume-Uni s’emploient en fait à renforcer à nouveau concrètement l’intégration économique de la région. Si, au sein de la Petite Entente, l’idée est accueillie favorablement par la Tchécoslovaquie, ainsi que par les ministres des Affaires étrangères – Titulescu en Roumanie et Marinković  en Yougoslavie, les gouvernements et les milieux économiques de ces deux pays préféreraient approfondir les relations commerciales, plus prometteuses, avec l’Allemagne et l’Italie qu’avec la Tchécoslovaquie. Un projet est, en outre, présenté en mars 1932 par André Tardieu, président français du Conseil et ministre des Affaires étrangères. La crise économique amène en effet la Hongrie à infléchir sa politique extérieure. À partir de 1929, le gouvernement du comte Bethlen se montre favorable à un rapprochement avec la France, dont on attend des capitaux ; certains économistes hongrois dans l’entourage d’Elemér Hantos prônent, par ailleurs, un rapprochement tarifaire et commercial de tous les pays du bassin danubien. Du côté français, on a perçu les réticences hongroises devant l’union douanière germano-autrichienne. Tardieu présente alors son plan de coopération économique, lequel prévoit des tarifs préférentiels pour les États centre-européens du bassin danubien, y compris la Hongrie. Si les milieux gouvernementaux hongrois se montrent intéressés, à l’exception de Horthy, ils regrettent l’absence de l’Allemagne dans ce plan, partenaire économique de premier ordre. Or, puisqu’un rapprochement franco-allemand est difficile, les dirigeants hongrois se détournent de ce projet et retournent à leurs visées révisionnistes. Le plan Tardieu a échoué.

 

À partir de 1933, l’évolution politique de l’Europe centrale souligne les limites de la Petite Entente. Avec l’arrivée de Hitler au pouvoir, elle assiste impuissante à la réorganisation géopolitique de la région sous direction allemande : l’impérialisme hitlérien se manifeste en particulier par la volonté de constituer dans la région un Lebensraum, un « espace vital » pour les Allemands, et d’intégrer au Reich tous les germanophones, à commencer par les Autrichiens. La Hongrie de Gyula Gömbös se rapproche ainsi de l’Allemagne, même si Hitler n’entend pas défendre toutes les revendications territoriales hongroises, puis de l’Italie avec laquelle elle tente de déstabiliser la Petite Entente et, surtout, de la Yougoslavie. Au début de l’année 1934, il y a bien une tentative française de rapprochement avec l’Italie et la Hongrie, mais elle tourne court, la Hongrie constatant que Barthou, le ministre français des Affaires étrangères, entend surtout satisfaire les intérêts des pays de la Petite Entente.

Pour être efficace, celle-ci aurait dû se rapprocher de la Pologne ; c’est du moins ce que l’on estime à Paris. La proposition italienne de « pacte à quatre », en mars 1933, a d’ailleurs montré des convergences de vues entre le conseil permanent de la Petite Entente et la Pologne. Mais le gouvernement polonais, en la personne du ministre des Affaires étrangères, le colonel Beck, montre au contraire son opposition à la Petite Entente, pour des raisons de rivalité politique avec la Tchécoslovaquie et de concurrence économique. Dès le 26 janvier 1934, c’est avec l’Allemagne de Hitler que Beck signe une déclaration de non-agression ; cette démarche, inamicale envers la France, illustre aussi les faiblesses d’une Petite Entente moins attractive ; si la question de l’arrimage de la Pologne à la Petite Entente a souvent été posée depuis les années 1920, il ne saurait en être désormais question. En revanche, la Petite Entente se rapproche de l’Union soviétique à partir de 1934 : le projet de pacte oriental initié par Barthou est soutenu par la Tchécoslovaquie, et ceci malgré les inquiétudes roumaines. La Pologne, invitée à y prendre part, le fait échouer. Ainsi chaque pays définit seul sa relation avec l’URSS. La Tchécoslovaquie se lie avec elle en 1935, ce qui irrite la Roumanie et la Pologne.

En 1936, pour contrer les progrès allemands, le président tchécoslovaque du Conseil et ministre des Affaires étrangères Milan Hodža propose une parade qui consiste en un nouveau plan d’entente régional, politique et économique, entre la Petite Entente, l’Autriche et la Hongrie (liées toutes deux à l’Italie). Si l’Autriche accepte ce plan, l’Italie et la Hongrie le rejettent en raison de l’exclusion de l’Allemagne, que Hodža consulte donc, mais sans succès.

En mars de la même année, la Petite Entente ne peut que constater avec inquiétude la remilitarisation de la Rhénanie et l’absence de réaction ferme de la France et du Royaume-Uni : c’est le premier coup de force hitlérien réussi. En outre, les liens entre les membres de la Petite Entente se délitent : ainsi, en 1937, alors que la Pologne s’est définitivement détachée de la Petite Entente, l’arrangement militaire polono-roumain de juillet marque une évolution alarmante. Finalement, l’échec de la Petite Entente est patent quand s’en détachent plus nettement encore la Yougoslavie et la Roumanie, qui se rapprochent de l’Allemagne et de l’Italie. S’il démontre la puissance allemande, l’Anschluss de mars 1938 confirme l’absence de volonté occidentale et l’incapacité de la Petite Entente de préserver la situation issue des traités de 1918 en Europe centrale. En septembre 1938, les accords de Munich donnent satisfaction à Hitler dans ses revendications territoriales en Tchécoslovaquie… et ils confirment l’aveuglement occidental et l’inefficacité de la Petite Entente. Vidée de sa substance, elle n’est plus.

 

 

La Petite Entente a donc failli dans son dessein de défendre l’ordre européen issu de la Grande Guerre contre les vues révisionnistes des pays vaincus, comme la Hongrie. Mais pouvait-elle faire davantage, alors que les puissances victorieuses, et en premier lieu la France, se résignaient à voir l’Allemagne nazie s’affirmer ? Sa fondation démontre pourtant la capacité de ces petites puissances d’Europe centrale, et notamment la Tchécoslovaquie de Beneš, à pratiquer une politique étrangère autonome et réaliste. Sa consolidation, jusqu’au début des années 1930, témoigne d’une volonté d’élargir ses compétences, notamment en matière économique, en intégrant d’autres pays de la région.

Sans doute présente-t-elle des limites, notamment à travers sa focalisation sur la Hongrie et son manque de cohésion interne. Mais l’échec final ne lui est pas réellement imputable, puisqu’elle pouvait difficilement parer l’attrait que représentait l’Allemagne, dès 1933-1934, pour des pays comme la Pologne ; de même, elle ne pouvait être efficace sans la garantie du Royaume-Uni et de la France. À partir de 1947, c’est sous l’égide d’un acteur encore peu présent dans la région pendant l’entre-deux-guerres que ces pays se lient plus durablement, l’URSS, qui établit son hégémonie sur les démocraties populaires.



*    Jean-Philippe Namont est docteur de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, agrégé d’histoire et chercheur associé à l’UMR IRICE.

[1]    Voir notamment l’ouvrage, récemment paru, de Catherine Horel, Cette Europe qu’on dit centrale. Des Habsbourg à l’intégration européenne 1815-2004, Paris, Beauchesne, 2009, p. 93-114.

[2]      Antonín Klimek, Eduard Kubů, Československá zahraniční politika 1918-1938. Kapitoly z dějin mezinárodních vztahů [La politique étrangère tchécoslovaque 1918-1938. Chapitres de l’histoire des relations internationales], Prague, Institut d’études culturelles et politiques d’Europe centrale, 1995, p. 33-34.

[3]      Isabelle Davion, « L’intégration de la Pologne dans la Petite Entente : cheval de Troie de la France et serpent de mer diplomatique », Valahian Journal of Historical Studies, n° 2, 2004, p. 67-93.

[4]      Edvard Beneš, Problémy nové Evropy a zahraniční politika Československa [Problèmes de la nouvelle Europe et de la politique étrangère tchécoslovaque], Prague, Melantrich, 1924, p. 287.

[5]      Société des Nations, « Pacte d’organisation de la Petite Entente. Signé à Genève, le 16 février 1933 », Recueil des Traités, n° 3213, p. 234-238.