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Jean-Michel Guieu, L’« insécurité collective ». L’Europe et la Société des Nations dans l’entre-deux-guerres

L’« insécurité collective ». L’Europe et la Société des Nations dans l’entre-deux-guerres

 

 

Bulletin n° 30,  automne 2009

 

 

 

Jean-Michel Guieu *

 

 

« […] ce ne sont là que peccadilles vénielles à côté du péché mortel dont vit surtout [la Société des Nations], péché mortel seulement pour les peuples qui croient en elle : l’organisation de l’insécurité (sic) collective que, par application de son seul principe immuable, le travestissement de toutes choses en leur contraire, elle appelle la sécurité collective. Là est l’origine de la crise actuelle et, si on n’y pourvoit à temps, des catastrophes prochaines »[1].

 

Cette violente diatribe que l’ancien ambassadeur Saint-Aulaire rédige contre la Société des Nations, également qualifiée dans ce même texte de « Summum Du Néant » ou de « cancer de l’Europe », est publiée au lendemain du conflit italo-éthiopien, à un moment où la sécurité collective subit l’un de ses plus graves échecs. Cette faillite des institutions genevoises dans les années 1930 explique la désaffection persistante des historiens, notamment français, pour l’étude de « ces lieux de décadence, [ceux-ci] préférant s’occuper des Puissances, véritables organisatrices des relations internationales. […] La légende noire de la SDN était née ; on oublia bien vite Genève et ses stériles débats »[2].

L’échec final de la Société des Nations ne doit pourtant pas constituer l’unique grille de lecture de son histoire, qui n’était pas écrite dès ses premiers mois de fonctionnement… Certes pour l’aspect qui nous intéressera le plus ici, celui de la sécurité en Europe durant l’entre-deux-guerres, il ne faudra pas nous dissimuler ses dramatiques échecs, mais aussi se rappeler qu’elle fut la première tentative d’institutionnalisation du principe de sécurité collective, « but prédominant », « idéal suprême » du « mouvement en faveur d’une organisation internationale au xxe siècle »[3], principe que la Charte des Nations unies reprendra en 1945.

Rappelons que la création de la Société des Nations, dont le pacte a été adopté par la Conférence de la paix le 28 avril 1919, avait pour ambition de faire naître, certes dans le cadre existant du système des États souverains, un nouvel ordre international. Selon la formule de Léon Bourgeois, « de l'horreur de quatre années de guerre avait surgi, comme une suprême protestation, une idée nouvelle qui s'imposait d'elle-même aux consciences : celle de l'association nécessaire des États civilisés pour la défense du droit et le maintien de la paix »[4]. Fille de la Grande Guerre, la SDN n’aurait certainement pas vu le jour sans l’engagement déterminant du président américain Woodrow Wilson, car « c’est vraiment lui qui a placé cette notion au premier rang des conceptions internationales »[5]. L’idée était certes ancienne, débattue notamment par les congrès pacifistes d’avant-guerre, mais c’est bien Wilson qui l’imposa dans les négociations de paix de 1919, voulant faire de cette future organisation la clef de voûte de la révolution qu’il entendait faire subir aux relations internationales. La paix devait être désormais maintenue par une pratique nouvelle, aux antipodes de la sécurité par l’équilibre des forces entre les États, conception qui avait marqué jusque-là le système international. Au xixe siècle, la sécurité en Europe reposait ainsi sur un système informel de règles de conduite établies entre les grandes puissances, baptisé « concert européen » ; mais la Grande Guerre l’avait fortement remis en cause et il était désormais accusé d’avoir favorisé l’impérialisme des grandes puissances – au détriment des nationalités opprimées – et d’avoir été à l’origine du grand cataclysme mondial. Il fallait donc mettre un terme à l’« anarchie européenne », selon le terme forgé par le Britannique G. Lowes Dickinson[6], et organiser la paix sur des bases nouvelles. La Société des Nations et la « sécurité collective » représentaient désormais l’espoir d’une paix durable.

Ce terme de « sécurité collective » n’était pas encore en usage dans les années 1920, son emploi ne se développant que dans les années 1930[7], époque marquée par la montée de tous les périls. En 1936, le sénateur et pacifiste belge, Henri Rolin, en a, par exemple, donné une définition précise et exigeante, à l’occasion d’un discours devant le Sénat belge :

« Aux doctrines de violence, le pacte répond de la façon la plus catégorique par une opposition sans merci et dresse les membres de la Société des Nations dans des engagements de commune résistance, pour conjurer, par l’effort de tous, la menace que de telles doctrines font courir aux pays pacifiques. C’est cela, la sécurité collective. Elle doit assurer le maintien de la paix, à la condition qu’elle soit acceptée par le plus grand nombre ; acceptée non pas comme une théorie verbale et sentimentale, mais comme un dur devoir de solidarité ; il faut qu’elle soit certaine dans son exécution et dans son application »[8].

 

La « sécurité collective » ne repose donc plus sur l’équilibre des forces, mais plutôt sur le déséquilibre des forces, celles rassemblées par l’ensemble des membres de la Société des Nations contre celles du ou des agresseurs potentiels, tout acte d'agression contre un membre équivalant à une agression contre tous les autres, pouvant entraîner des mesures de rétorsion collectives (économiques voire militaires), mais seulement après l’épuisement des tentatives de règlement pacifique.

Ce nouveau système, aux prétentions universelles, devait donc notamment garantir la sécurité de la nouvelle Europe, espace où les germes de futurs conflits étaient certainement les plus nombreux. En outre, la SDN était assez largement européanisée du fait de la composition de ses membres. Comment les États du vieux continent allaient-ils penser leur sécurité dans ce nouveau système international ; et comment, face aux carences de plus en plus évidentes de l’universalisme genevois, la dimension de l’intégration régionale allait-elle se trouver progressivement réintroduite dans les efforts en vue de garantir la paix ?

Les espoirs incertains d’une sécurité européenne

garantie par la Société des Nations

 

Le Pacte de la SDN ou le triomphe des conceptions anglo-américaines

 

Parmi les lourdes tâches que la Société des Nations se vit confier, la plus importante fut incontestablement celle de préserver la paix et la sécurité internationale par l’action collective de ses États membres en cas d’agression. Même si son Pacte ne dessinait pas un système de sécurité européen à proprement parler, c’est bien entendu l’Europe, durement ravagée par la guerre et profondément remaniée dans ses frontières, qui devait profiter au premier chef de l’action bénéfique de ce nouvel instrument de sécurité et de concertation internationale. L'article 10 du Pacte de la SDN stipulait, en effet, que « les membres de la Société s'engagent à respecter et à maintenir contre toute agression extérieure l'intégrité territoriale et l'indépendance politique présente de tous les Membres de la Société ». C’est d’ailleurs cet article qui permit au parti républicain aux États-Unis d’alarmer l’opinion publique et de faire échouer l’adhésion américaine à la Société des Nations. De leur côté, les Canadiens tentèrent activement au début des années 1920 de faire supprimer cet article !

Mais les moyens prévus pour le faire respecter étaient cependant trop faibles : I'article 15, en cas de différend, exigeait I'unanimité des membres du Conseil (en dehors des parties) pour faire obligation aux membres de la SDN de ne pas attaquer celui qui se soumettrait aux recommandations de Genève (mais on n’avait pas prévu d’assistance obligatoire au pays qui obéirait à la SDN…). Si le Conseil ne parvenait pas à I'unanimité, chacun retrouvait sa liberté d'action totale : il pouvait rester neutre ou prendre parti pour l'un ou l'autre des adversaires. Quant à I'article 16, il stipulait seulement, en cas d'agression, l'obligation de participer aux sanctions économiques et financières et d'accorder le libre passage aux troupes de la SDN ; une action militaire ne pouvait faire l'objet que d'une recommandation du Conseil, votée à l’unanimité, que chaque État était ensuite libre de suivre ou non…

En fait, ces dispositions consacraient la victoire, lors de la négociation du Pacte, des conceptions anglo-américaines au détriment des idées françaises qui prônaient une SDN forte et disposant d’un état-major international permanent. Américains et Britanniques refusaient, en effet, de substituer aux militarismes nationaux un nouveau militarisme international. C’était la procédure de conciliation prévue par le Pacte et sa publicité qui devaient assurer la paix, l’opinion publique étant pour eux la meilleure garantie de la sécurité internationale. En outre, le désarmement général prévu par l’article 8 du Pacte devait résoudre définitivement le problème de la sécurité européenne.

On comprend, alors, que la désillusion ait été grande du côté français, même chez ceux qui s’étaient faits pendant la guerre les champions de l’idée de Société des Nations, à l’instar d’un Ferdinand Buisson, président de la Ligue des Droits de l’Homme, qui confessa avoir « espéré tout autre chose. L’admirable esquisse tracée par le président Wilson dans ses messages et ses discours nous avait habitués, en pleine guerre, à une conception organique de la paix très différente de celle qui a finalement prévalu »[9]. Son collègue, Victor Basch, écrivait même plus sévèrement : « Ce qu’on nous donne n’est pas ce que nous avions le droit d’attendre comme rançon du sacrifice de tant de vies »[10] .

Léon Bourgeois, le représentant officiel de la France au sein de la Commission de la Société des Nations lors de la Conférence de la paix, dut admettre que « la France n’[avait] pas obtenu gain de cause à la Conférence de la paix »[11]. Dans son rapport présenté au Sénat le 3 octobre 1919, il reconnaissait que les dispositions prévues par le Pacte pour empêcher la guerre étaient insuffisantes et que celle-ci « en droit, n’[était] pas interdite »[12]. « Pas de gendarmerie internationale. Pas d’arbitrage obligatoire. Voilà les deux lacunes les plus frappantes, les plus troublantes »[13], constatait avec regret Célestin Bouglé, professeur d’économie sociale à la Sorbonne.

 

Une institution abandonnée à la mésentente croissante franco-britannique

 

Cette jeune Société des Nations eut de surcroît à subir, dès le départ, le poids de la défection américaine, le président Wilson ne parvenant pas à faire ratifier dans son propre pays le traité de Versailles, dont le Pacte constituait le préambule. Les ambitions universalistes de la SDN furent alors sévèrement battues en brèche, alors même que la nouvelle organisation semblait prendre les allures d’un club des vainqueurs, les Allemands en étant notamment exclus. Le principe de la sécurité collective n’impliquait-il pas pourtant que l’adversaire potentiel soit associé le plus vite possible au système ? Le sort de la Société des Nations se retrouvait donc placé sous la tutelle de deux nations, alliées durant la guerre, et de plus en plus divergentes depuis la paix, une France obsédée par le péril allemand et un Royaume-Uni de plus en plus désireux de se désengager des affaires continentales et de se tourner vers son Empire.

De plus, le nouveau système de la Société des Nations se trouvait en compétition avec l’ancien système de coopération entre les Alliés (Conseil suprême des puissances alliées et conférence des Ambassadeurs). La question des réparations, qui empoisonna les rapports franco-allemands au début des années 1920, était ainsi réglée par la commission des réparations et ne fut pas portée à la connaissance de la SDN. En 1923, dans l’affaire de Corfou[14] qui l’opposait à la Grèce, l’Italie récusa l’organisation genevoise menaçant de se retirer de la SDN si cette dernière cherchait à appliquer le Pacte à ses dépens, arguant que le problème relevait de la compétence de la Conférence des ambassadeurs. Paralysé par la mésentente franco-britannique, le Conseil de la SDN abdiqua ses responsabilités et Mussolini accepta d’évacuer l’île contre des excuses de la Grèce et le versement d’une indemnité de cinquante millions de lires. « Le Conseil était impuissant dès lors qu’une grande puissance était en cause »[15].

C’est pourquoi la SDN parvint généralement à gérer convenablement les litiges entre petites puissances (par exemple l’affaire des Îles d’Aland entre la Finlande et la Suède en 1920-1921 ou le conflit gréco-bulgare en 1925) – à l’exception toutefois du coup de force polonais sur le territoire lituanien de Vilna en 1920 : dans cette affaire, le Conseil de la SDN se refusa à condamner la Pologne, ne souhaitant pas « affaiblir la position diplomatique d'un État qui, à l'époque, se trouvait militairement en guerre avec la Russie des Soviets et ce d'autant plus que l'État en question bénéficiait du soutien constant de la France »[16]

 

Le recours à la politique traditionnelle des alliances

 

La Société des Nations n’apportait donc pas aux États européens des garanties de sécurité suffisantes et les partisans français les plus convaincus de l’idée de Société des Nations regrettaient que le « pacifisme idéaliste et utopique anglo-saxon»[17]  n’ait pas doté l’organisation genevoise d’une force internationale : « La justice sans la force est impuissante » dit encore Pascal ; et il ajoute  « La force sans la justice est tyrannique  »[18]. Un commentaire britannique du Pacte de la Société des Nations, reconnaissait d’ailleurs explicitement, dès 1919, l’insuffisance des garanties dont bénéficiaient les États membres en cas d’agression soudaine et appelait les États à compter plutôt sur leurs propres forces en cas de péril imminent :

« Il est vrai, qu’à défaut d’une solide force de frappe internationale, prête à une action immédiate dans n’importe quelle région du monde, les membres de la SDN doivent prendre leurs dispositions pour assurer immédiatement leur légitime défense contre toute force qui pourrait être brusquement rassemblée contre eux, en s’appuyant sur des arrangements conclus auparavant avec leurs voisins dans ce but. Il n’y a rien dans le Pacte (cf. art. 21) qui puisse interdire les accords défensifs entre États, tant qu’ils sont réellement et uniquement défensifs, et que leur contenu est rendu public. […] Pour répondre au premier choc d’une agression brutale, les États doivent par conséquent compter sur leur propre résistance et l’aide de leurs voisins »[19].

La France se sentait particulièrement vulnérable en raison des dispositions insuffisantes du pacte de la SDN cumulées à l’échec des traités de garantie américain et britannique – sur lesquels elle comptait beaucoup pour assurer sa sécurité –, en raison du refus par le Sénat américain de ratifier le traité de Versailles. Elle allait donc rapidement recourir au moyen traditionnel des alliances politico-militaires, qu’elle conclut avec un certain nombre d’autres États bénéficiaires du règlement de la paix (la Belgique en 1920, la Pologne en 1921, la Tchécoslovaquie en 1924, la Roumanie en 1926, la Yougoslavie en 1927), dans le but d’encercler le Reich. Elle chercha également à obtenir une alliance avec la Grande-Bretagne et cela devint un sujet récurrent dans les relations entre les deux puissances. Or, la Grande-Bretagne, elle, se sentait en sécurité depuis le désarmement naval de l’Allemagne et ne ressentait pas le besoin de s’impliquer davantage dans les affaires du continent. La France ne renonça pas pour autant à perfectionner les mécanismes de la Société des Nations et elle mena en ce sens une politique active à Genève.

 

<h1 style="margin-bottom:0cm;margin-bottom:.0001pt">Entre insuffisances de la sécurité collective </h1> <h1 style="margin-top:1.0pt;margin-right:0cm;margin-bottom:6.0pt;margin-left: 0cm">et retour au « concert européen »</h1>

 

L’antagonisme franco-britannique et les difficultés d’aboutir

à une solution universelle pour renforcer la sécurité collective

 

Les rédacteurs du Pacte de la SDN avaient imaginé que le désarmement général, prévu à l’article 8, serait de nature à assurer définitivement la sécurité en Europe. Pourtant, un certain nombre d’États, au premier rang desquels se plaçait la France, considéraient que le désarmement n’était pas possible sans obtenir en retour une garantie précise de secours en cas d’agression. Avant de désarmer il fallait mettre sur pied un système de garanties collectives et c’est pourquoi la commission temporaire mixte de la Société des Nations pour la réduction des armements (CTA) prépara un projet de traité d’assistance mutuelle, le plan Cecil-Réquin, qui fut entériné par la IVe Assemblée de la SDN en septembre 1923. Cette assistance mutuelle s’exercerait selon deux moyens : une garantie générale pour tous les États, qui entrerait en vigueur après la réduction des armements ; des traités spéciaux, qui n’engageraient que certains d’entre eux. Le projet se heurta cependant à diverses objections, notamment celles formulées en juillet 1924 par le gouvernement travailliste de MacDonald.

Le nouveau président du Conseil français, Édouard Herriot s’efforça, en septembre 1924, de relancer à Genève les efforts en vue de préciser les mécanismes de la sécurité collective, préalable nécessaire au désarmement général. Il utilisa la formule célèbre « arbitrage, sécurité, désarmement » : l’arbitrage obligatoire devait conduire à la sécurité, et cette sécurité pourrait permettre de procéder au désarmement. C’est sur ces principes que fut rédigé un « Protocole pour le règlement pacifique des différends internationaux », adopté à l’unanimité par l’Assemblée générale de la SDN, le 2 octobre 1924, et qui représentait une avancée significative en matière de sécurité collective : le refus de l’arbitrage était assimilé à une agression et l’assistance militaire était obligatoire, dès lors qu’elle serait décidée par les deux tiers du Conseil. Hélas, sous la pression des dominions et des États-Unis, les conservateurs britanniques, de retour au pouvoir, refusèrent de ratifier ce texte. « Décidément la sécurité en Europe ne s’appuierait pas prioritairement sur la SDN, et on en revint à une notion de sécurité collective incluant l’Allemagne, sur la base d’accords diplomatiques de nature plus traditionnelle que la SDN »[20] : ce furent les accords de Locarno.

 

 

 

Locarno ou le retour aux solutions régionales

 

Faute de pouvoir orienter la SDN vers un système de sécurité suffisamment efficace, la conclusion d’accords régionaux pouvait offrir des garanties substantielles de sécurité aux États signataires. C’est dans cet esprit que fut signé à Locarno, en octobre 1925, un certain nombre de textes, dont le plus important fut le « pacte rhénan », par lequel l’Allemagne, désormais ralliée à la sécurité collective, reconnaissait librement ses nouvelles frontières avec la France et la Belgique, ainsi que la démilitarisation de la Rhénanie ; ces trois puissances renonçaient à la guerre pour réviser ce statu quo ; l’Angleterre et l’Italie se portaient garantes de ces engagements. Les défenseurs de la SDN voulurent y voir l’application au niveau régional de l’esprit du défunt Protocole de Genève : pour Joseph Paul-Boncour, qui en fut le rapporteur à la Chambre des députés, les accords de Locarno étaient la « première réalisation partielle du protocole et justement sur la Vistule et sur le Rhin, c’est-à-dire sur les points de l’Europe où les risques de conflits demeurent les plus pressants »[21]. À la suite de Locarno, l’Allemagne faisait, en septembre 1926, son entrée à Genève et devenait donc un acteur à part entière du système esdénien, sauf que le ralliement de Berlin à la sécurité collective devait surtout servir ses buts révisionnistes et que l’Allemagne n’était tenue d’exécuter les obligations de l’article 16, que « dans une mesure qui soit compatible avec sa situation militaire, et qui tienne compte de sa position géographique »[22].

Ces accords de Locarno ne représentaient-ils pas plutôt un affaiblissement du système de sécurité de la SDN ? Il ne s’agissait pas, en effet, d’un accord général, mais d’un accord conclu entre grandes puissances européennes, de surcroît en dehors de Genève, et qui ne garantissait pas les frontières orientales de l’Allemagne et créait donc un « différentiel de sécurité entre l’Ouest et l’Est de l’Europe »[23]. De ce point de vue, note Georges-Henri Soutou, Locarno correspondait précisément à la stratégie britannique : « découpler l’Est et l’Ouest de l’Europe au point de vue de la sécurité et occuper une position d’arbitre entre la France et l’Allemagne »[24].

Locarno fondait surtout « un nouveau concert européen » en « [investissant] la France, la Grande-Bretagne, l’Italie et l’Allemagne d’un rôle prééminent dans la gestion de l’ordre européen » et en « [établissant] entre elles les bases d’une concertation permanente »[25]. Sara Steiner évoque, elle aussi, ce glissement de la SDN des idéaux wilsoniens vers un système plus pragmatique de « Concert »[26], le système genevois ne se substituant pas à la politique des grandes puissances mais leur servant plutôt d’auxiliaire[27]. De ce fait, un certain malaise commençait à grandir parmi les défenseurs de la SDN et il éclata au grand jour avec la démission d’Henry de Jouvenel qui, en juillet 1927, abandonna ainsi sa place au sein de la délégation française à Genève, dont il était membre depuis 1922. Il se refusait, en effet, à assister au triomphe de la diplomatie bilatérale et à la multiplication des traités particuliers, dénonçant une SDN vidée d’une partie de sa substance et devenant une sorte d’« Académie des Nations » ou d’« Association des grandes puissances »[28].

 

La sécurité par la fédération européenne ?

 

Les imperfections de Genève incitèrent l’inamovible ministre français des Affaires étrangères, Aristide Briand, à tenter une nouvelle fois, en 1927, de ramener les États-Unis aux côtés de la France dans le maintien de la paix en Europe, leur proposant la négociation d’un pacte franco-américain. Mais Washington préféra transformer ce projet en pacte général de renonciation à la guerre, le fameux Pacte Briand-Kellogg, signé à Paris le 27 août 1928 par une quinzaine de pays, et rejoint au total par cinquante-sept États, dont l’Allemagne, l’Italie ou le Japon. Conclu en dehors des sphères de la SDN, ce pacte se contentait d’une simple condamnation morale de la guerre, ce qui était néanmoins chose nouvelle, la guerre étant jusqu’alors considérée comme légitime après l’échec des négociations. Pour le reste, ce texte composé d’un préambule et de trois articles restait muet sur l’action collective à exercer contre ceux qui violeraient leur engagement…

 

Déçu par ce pacte, Aristide Briand lança alors son projet de fédération européenne[29]. À la tribune de la SDN, le 5 septembre 1929, il appela à la création d’une « sorte de lien fédéral entre les peuples d’Europe ». Malgré l’ambition affichée d’une action prioritairement économique, l’initiative du ministre français était surtout motivée par l’idée de canaliser la montée des tensions autour des minorités nationales et les tentations de réarmement de la république de Weimar, « obsédé » qu’il était « par le souci de la sécurité de la France »[30]. Dans son esprit, il s’agissait de « compléter le système de garanties que Locarno avait laissé géographiquement incomplet » et de « rassembler les conditions d’une concertation permanente entre États européens, […] voire préparer des accommodements »[31]. Le mémorandum français sur l’organisation d’un régime d’union fédérale européenne, publié par le Quai d’Orsay en mai 1930, confirmait très clairement la stratégie française visant à combler les failles de la sécurité européenne, puisque la fédération européenne envisagée devait aboutir au

« développement général pour l'Europe du système d'arbitrage et de sécurité, et l’extension progressive à toute la communauté européenne de la politique de garanties internationales inaugurée à Locarno, jusqu'à intégration des accords ou séries d'accords particuliers dans un système plus général »[32].

 

 

Ces objectifs de la politique française n’avaient pas manqué d’apparaître clairement aux yeux de la diplomatie allemande, et le nouveau ministre allemand des Affaires étrangères, Julius Curtius, entendit réserver au projet un « enterrement de première classe ». L’Angleterre partagea cette attitude négative, convaincue qu’il existait des arrière-pensées françaises d’hégémonie sur le continent européen, en conséquence de quoi le projet d’union européenne ne dépassa pas le stade d’une modeste commission d’étude au sein de la SDN, qui ne fonctionna activement que pendant quelques mois.

<h1 style="margin-bottom:6.0pt;line-height:120%">La faillite des années 1930</h1>

 

La sécurité collective à l’épreuve

 

Le système de sécurité collective, dont on a souligné toutes les faiblesses, connut durant les années 1930 un certain nombre d’échecs retentissants qui ruinèrent les espoirs que l’on avait voulu placer en lui. Le premier coup de semonce vint de la lointaine Asie, lorsqu’en septembre 1931, le Japon, membre permanent du Conseil de la SDN, attaqua la Mandchourie chinoise. Les observateurs attentifs des rouages genevois eurent bien vite le sentiment que cette crise n’affectait pas seulement l’extrême-orient, mais qu’elle mettait en jeu l’avenir de « tout le système juridique et politique si laborieusement élaboré après la guerre mondiale pour le maintien de la paix, crise infiniment dangereuse et peut-être meurtrière pour la Société des Nations »[33], prédit un Théodore Ruyssen auquel l’avenir devait donner raison.

L’échec de la SDN face au conflit sino-japonais fut donc un choc pour de nombreux Européens. C’est dans ce contexte dramatique, alourdi par le poids de la crise économique mondiale, que s’ouvrait à Genève, en février 1932, une grande conférence pour la réduction et la limitation des armements, qui devait réaliser un rêve aussi vieux que le Pacte, et qui connaîtra en réalité un échec retentissant. Il est intéressant de noter pour notre sujet qu’en novembre 1932, la France à nouveau dirigée par Édouard Herriot, adressa à la Conférence, pour preuve de sa bonne volonté, un « Plan constructif » qui ambitionnait de résoudre le problème de la réduction des armements sur le plan européen ; mais ce texte ne joua toutefois qu’un rôle minime dans les discussions. Ses dispositions prévoyaient une assistance quasi automatique en cas d’agression et la transformation des forces terrestres des États d’Europe continentale en armées nationales de service à court terme et à effectifs limités, privées de matériel lourd. Les puissances contractantes entretiendraient des unités spéciales dotées d’armes puissantes, qui seraient mises à la disposition de la SDN.

Mais un coup fatal fut porté à cette conférence du désarmement par le nouveau chancelier d’Allemagne, Adolf Hitler, qui décida en octobre 1933, de s’en retirer ainsi que de la SDN elle-même. Après le retrait allemand, des négociations directes eurent lieu entre Hitler et les démocraties occidentales concernant les effectifs des troupes allemandes, mais le 17 avril 1934, le gouvernement français se refusa à légaliser le réarmement allemand et déclara que la France assurerait désormais sa sécurité par ses propres moyens. Entre-temps, Hitler avait entrepris, avec la signature du pacte germano-polonais, le 26 janvier 1934, de faire éclater le système de sécurité collective au profit d’un réseau d’accords bilatéraux de non-agression. Le système français d’alliances se trouvait ainsi brisé, les voisins du IIIe Reich en Europe centrale et orientale, préférant s’entendre avec Berlin afin de conjurer la menace allemande.

 

La « pactomanie » au secours de la sécurité collective ?

 

Malgré les revers qu’elle subissait, la sécurité collective suscitait plus que jamais l’intérêt et le débat dans les milieux les plus divers. Ainsi la Conférence permanente des hautes études internationales, organisation non-gouvernementale regroupant – sous les auspices de l’Institut international de coopération intellectuelle – quelques-uns des meilleurs représentants du monde universitaire (d’Europe, des États-Unis et du reste du monde), choisissait de lui consacrer deux de ses sessions (celle de Paris en 1934 et celle de Londres en 1935). La réflexion et les discussions sur les moyens de renforcer la sécurité collective firent notamment émerger l’idée, alors en plein essor, des pactes régionaux : dans son rapport final, Maurice Bourquin, professeur à l’Institut universitaire des Hautes études internationales et à l’Université de Genève, déclarait notamment :

« […] personne ne conteste aujourd'hui que l'organisation de la contrainte militaire est pratiquement impossible sur le plan universel. En cas d'agression, on peut envisager une certaine réaction de la communauté entière ; mais cette réaction ne peut prendre pour tous les États la forme d'une intervention armée ; ce n'est que dans un cadre régional qu'une répression de ce genre peut pratiquement s'agencer. À vouloir étendre le système au-delà de ces limites, on verserait dans l'erreur des constructions abstraites, […] on s'écarterait du réalisme qui doit être la règle constante des vrais idéalistes. Les pactes régionaux apparaissent donc en fait comme le moyen d'instituer contre le perturbateur de la paix la seule sanction qui puisse arrêter ses desseins »[34].

 

De fait, les projets de pactes régionaux se multiplièrent durant cette période, mais leurs modalités et leur destin furent fort variables. Le 9 février 1934, la Grèce, la Roumanie, la Turquie et la Yougoslavie conclurent ainsi un « pacte balkanique » afin de se prémunir contre le révisionnisme italien et bulgare. La Société des Nations n’avait, en effet, jamais pu garantir la sécurité des Balkans et les petits États balkaniques entreprirent de renforcer leur sécurité par leurs propres moyens[35]. Le 12 septembre suivant, une « entente baltique » fut signée entre la Lettonie, la Lituanie et l’Estonie, dans laquelle ces pays se déclaraient « fermement résolus de contribuer au maintien et à la garantie de la paix et de coordonner leur politique extérieure dans l'esprit des principes du Pacte de la Société des Nations », et s’engageaient à « se concerter sur les questions de politique extérieure d'une importance commune et à se prêter une aide mutuelle politique et diplomatique dans leurs rapports internationaux »[36].

Au printemps 1934, la France par l’intermédiaire de son ministre des Affaires étrangères, Louis Barthou, tenta à nouveau de relancer la sécurité collective en envisageant un « pacte de l’Est », un « Locarno oriental » qui unirait l’Allemagne à ses voisins de l’Est. Ce pacte serait garanti à la fois par la Russie – qui entrerait à la SDN – et par la France, ces deux dernières concluant entre elles un traité d’assistance, par le biais de l’adhésion soviétique au traité de Locarno et de l’adhésion française au pacte oriental. Le projet échoua en raison de l’opposition concertée de l’Allemagne et de la Pologne. Le seul résultat immédiat fut l’adhésion de l’URSS à la Société des Nations, le 18 septembre 1934. Mais le successeur de Barthou, Pierre Laval, poursuivit les négociations avec l’URSS, et un pacte d’assistance mutuelle fut finalement signé entre les deux pays, le 2 mai 1935, quelques semaines après que l’Allemagne nazie eut annoncé son réarmement. Le 16 mai, le système se trouva complété par un pacte soviéto-tchécoslovaque. Malgré tout, la France continuait de revendiquer son attachement à la sécurité collective et au pacte de la SDN : c’est pourquoi l’application éventuelle du traité franco-soviétique était suspendue à la reconnaissance préalable de l’agression par le Conseil de la SDN.

 

« La fin du système de sécurité collective »,

la crise éthiopienne et ses conséquences

 

L’échec de la lutte contre l’agression italienne en Éthiopie, membre de la SDN depuis 1923, ruina définitivement les derniers espoirs que les partisans de la sécurité collective pouvaient encore entretenir à l’égard des institutions genevoises. Après l’invasion de l’Éthiopie par Mussolini en octobre 1935, la France et le Royaume-Uni s’étaient quand même résignés à mettre en œuvre l’article 16 du Pacte, sous la pression des petites et moyennes puissances. Mais les sanctions votées se révélèrent inefficaces du fait de la neutralité des États-Unis et aussi parce que le pétrole et les produits stratégiques n’étaient pas soumis à l’embargo. La victoire de l’Italie, que la France et le Royaume Uni voulaient ménager pour contenir la politique de révision agressive de l’Allemagne hitlérienne, fut totale quand, en mai 1936, elle décida d’annexer l’Éthiopie.

Cela constitua pour la SDN un échec dont elle ne pouvait se relever. L’historien George Egerton écrit : « Les espoirs placés dans l’idée de sécurité collective avaient été détruits et la Société des Nations elle-même était maintenant reléguée à la périphérie des affaires mondiales »[37]. Les témoins les plus avertis de cette sombre période notèrent eux-mêmes que l’activité de la Société des Nations se réduisait de plus en plus à « des discours ; des déclarations de principe ; des conversations de couloirs ; l’expédition des affaires administratives courantes », car pour ce qui est des affaires importantes, « les chancelleries ont rétabli leur monopole d’avant-guerre : tout se passe comme avant 1914, la SDN est destituée »[38], constatait avec amertume le juriste français Georges Scelle. C’était bien « la fin du système de sécurité collective »[39]. Théodore Ruyssen pouvait bien reprocher aux gouvernements d’avoir hésité à « utiliser à fond » le Pacte et de ne pas avoir « osé courir les risques inévitables que comporte la défense de la paix »[40], l’échec de la Société des Nations était cuisant. En France comme en Angleterre, ses plus farouches partisans durcirent le ton et appelèrent au réarmement : en août 1936, Headway, l’organe de la League of Nations Union, considérait que « dans une période où l’agresseur potentiel est puissant, ceux qui sont résolus à empêcher l’agression doivent également être forts »[41]

 

Conclusion

 

La sécurité collective pratiquée dans le cadre de la SDN n’avait donc pas permis d’assurer durablement la sécurité du continent européen. Le nouveau conflit européen qui commençait n’entama pourtant pas la foi des partisans de la sécurité collective. En septembre 1939, Théodore Ruyssen écrivait qu’après la guerre, « force sera de revenir, sous une forme ou sous une autre, à quelque système de sécurité collective plus ou moins étendu »[42]. Mais il fallait forcément faire autre chose, et sur ce point un accord se dégagea qui prônait l’élaboration d’un système plus approfondi, quitte à renoncer à l’universalité. « Le rêve de l’universalité –momentanément, tout au moins – s’est évanoui »[43], constatait Théodore Ruyssen, qui espérait désormais « une Société des Nations, moins vaste que celle de Genève mais plus résolue à agir et mieux outillée pour mater les éléments de désordre international »[44]. Cette organisation future devait grouper « les nations suffisamment homogènes par la race, la culture, les traditions politiques pour offrir des chances sérieuses de cohésion »[45]. Il imaginait ainsi que le Commonwealth britannique et l’Empire français constitueraient le premier noyau de cette Société des Nations démocratiques « à laquelle pourraient s’agréger ultérieurement les nations de même caractère désireuses d’échapper à un isolement meurtrier pour leur indépendance »[46]. Cette vision était d’ailleurs reprise dans une déclaration commune des organisations française et britannique pour la SDN, datant de mars 1940, qui réclamait la création, à l’intérieur d’une organisation universelle, d’un regroupement européen disposé à une application plus exigeante des principes de la sécurité collective : « pour vivifier la formule d’une coopération pacifique entre tous les peuples, il faut, sans tarder, créer des liens plus étroits entre ceux des peuples que rapprochent déjà des principes communs de civilisation »[47].

 

 

Pour autant, ce n’étaient pas les solutions régionales qui auraient la faveur des vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale. L’Organisation des Nations unies, établie en 1945, aura ainsi pour projet de rebâtir un système de sécurité collective sur le plan mondial, mais en conférant désormais un rôle prépondérant aux membres permanents du Conseil de sécurité. Toutefois le droit de veto que ces derniers possédaient entraînera rapidement le blocage de l’ONU. Les Européens de l’Ouest tenteront alors d’organiser leur sécurité au moyen d’une structure commune : le pacte de Bruxelles conclu le 17 mars 1948 ; puis bientôt, le parapluie atomique américain apparaissant comme indispensable, ils allaient signer, le 4 avril 1949, le traité de l’Atlantique Nord, un système d’alliance tourné contre un ennemi extérieur, l’Union soviétique, mais qui possédait néanmoins des éléments de sécurité collective : son article 5 stipulait ainsi, qu'en cas d'attaque, chaque allié devait riposter, tout en restant juge des moyens à utiliser, y compris militaires.



*    Jean-Michel Guieu est maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et membre de l’UMR IRICE.

[1]    Comte de Saint-Aulaire, Genève contre la paix, Paris, Plon, 1936, p. 161-162.

[2]    René Girault, « Encore une nouvelle histoire des relations internationales : l’histoire des organisations internationales », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 273. Malgré un certain nombre de thèses de doctorat soutenues à l’Institut Pierre Renouvin (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne), les propos de René Girault restent encore largement valables aujourd'hui. Parmi ces travaux qui ont contribué à renouveler notre connaissance de la Société des Nations, on citera l’étude de Scott G. Blair sur le rôle de la France dans l’élaboration du Pacte de la Société des Nations (thèse non publiée, 1992), celle de Jean-Jacques Renoliet sur l’Institut international de coopération intellectuelle (L'Unesco oubliée : la Société des nations et la coopération intellectuelle, 1919-1946, Paris, Publications de la Sorbonne, 1999), celle de Dzvoninar Kévonian sur le Haut-commissariat de la SDN pour les réfugiés (Réfugiés et diplomatie humanitaire. Les acteurs européens et la scène proche-orientale pendant l’entre-deux-guerres, Paris, Publications de la Sorbonne, 2004) ou encore notre étude sur les militants français pour la Société des Nations (Le Rameau et le Glaive. Les militants français pour la Société des Nations, Paris, Presses de Sciences-Po, 2008).

[3]    Inis L. Claude, Swords Into Plowshares: The Problems and Progress of International Organization, London, 1964, 3e édition, p. 223, cité dans George W. Egerton, « Collective Security as Political Myth: Liberal Internationalism and the League of Nations in Politics and History », The International History Review, vol. 5, n° 4, novembre 1983, p. 475 (traduction de l’auteur).

[4]    Léon Bourgeois, Les raisons de vivre de la Société des Nations, Communication de M. Léon Bourgeois au Comité Nobel du Parlement norvégien, Châlons-sur-Marne, Imprimerie-Librairie de l’Union républicaine de la Marne, 1923, p. 4.

[5]    Margaret Macmillan, Les artisans de la paix, Paris, J.-Cl. Lattès, 2006, p. 49.

[6]    Goldsworthy Lowes Dickinson, The European Anarchy, London, 1916.

[7]    Il semble que le terme de sécurité collective ait été employé la première fois par le ministre des Affaires étrangères tchécoslovaque, Édouard Beneš, à l’occasion des débats sur le Protocole de Genève à l’automne 1924. Sur ce point, voir George W. Egerton, art. cité, p.  503, note 20.

[8]    Extrait d’un discours prononcé par Henri Rolin devant le Sénat belge, 5 février 1936, et cité dans Michel Waaelbroeck, Henri Rolin et la sécurité collective dans l’entre-deux-guerres, Bruxelles, Éditions Bruylant/Éditions de l’Université de Bruxelles, 1987, p. 173.

[9]    Ferdinand Buisson, « Le pacte de la Société des Nations, Lettre du comité central aux sections », Bulletin officiel de la ligue des Droits de l’Homme (ci-après BOLDH), 1er mai 1919, p. 355-356.

[10]   Propos de Victor Basch tenus devant la séance du 23 mai 1919 du Comité central de la Ligue des droits de l’Homme, BOLDH, 15 décembre 1919, p. 1143.

[11]   Léon Bourgeois, Le traité de paix de Versailles, Paris, Librairie Félix Alcan, 1919 (2e ed.), p. 30.

[12]   Ibid., p. 28.

[13]   Célestin Bouglé, « Une chose vivante », La Dépêche, 5 juillet 1919, p. 1.

[14]   Conflit opposant le jeune régime mussolinien à la Grèce, à la suite de l’assassinat en territoire grec du général italien Tellini et de trois autres membres de la commission établie par la Conférence des ambassadeurs aux fins de la démarcation des frontières de l'État albanais et la Grèce. Mussolini se saisit de cet incident mineur pour bombarder la forteresse grecque de Corfou et occuper l’île à titre de gage.

[15]   Pierre Gerbet (dir.), Le rêve d’un ordre mondial de la SDN à l’ONU, Paris, Imprimerie nationale, 1996, p. 58.

[16]   Victor-Yves Ghebali, « La gestion des conflits internationaux par la Société des Nations : Rétrospective critique », Études internationales, vol. 31, n° 4, 2000, p. 682.

[17]   Georges Scelle,  « Rapport sur l’état actuel de la Société des Nations », in Le xe Congrès national de la paix (Paris, 5-6 mai 1923), Documents officiels recueillis par Lucien Le Foyer, Paris, 1923, p. 19.

[18]   Théodore Ruyssen, « On ne réalisera le désarmement moral des peuples que s’ils se sentent défendus par une force internationale », Progrès Civique, 15 décembre 1923, p. 10.

[19]   « The Covenant of the League of Nations, with a commentary thereon, presented to Parliament by command of His Majesty », (june 1919), in The League of Nations starts – An outline by its organisers, London, Macmillan, 1920, p. 235 (traduction de l’auteur).

[20]   Georges-Henri Soutou, « L’Allemagne dans les projets de sécurité collective de l’entre-deux-guerres », in Anne-Claire de Gayffier-Bonneville (dir.), Sécurité et coopération militaire en Europe, 1919-1955, Paris, L’Harmattan, 2005, p. 68.

[21]   Joseph Paul-Boncour, « Du Protocole de Genève aux accords de Locarno », La Dépêche, 22 février 1926, p. 1.

[22]   « Accords de Locarno - VII. Annexe F : Projet de lettre à la délégation allemande », L’Europe nouvelle, n° 401, 24 octobre 1925, p. 1427-1428.

[23]   Georges-Henri Soutou, « La notion de sécurité collective en Europe, des accords de Locarno au Pacte atlantique », in Anne-Claire de Gayffier-Bonneville (dir.), op. cit., p. 22.

[24]   Ibid.

[25]   Georges-Henri Soutou, « L’ordre européen de Versailles à Locarno », in Georges-Henri Soutou et Claude Carlier (dir.), 1918-1925 : Comment faire la paix ?, Paris, Économica, 2001, p. 324.

[26]   Voir Zara S. Steiner, The Lights That Failed: European International History, 1919-1933, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 630.

[27]   Zara S. Steiner, op. cit., p. 299.

[28]   Henry de Jouvenel, « Société … ou Académie des Nations », Revue des Vivants, n° 8, 1927, p. 124.

[29]   Voir sur ce point Jacques Bariéty, « Aristide Briand : les raisons d’un oubli », in Antoine Fleury et Lubor Jilek (dir.), Le plan Briand d’Union fédérale européenne, 1997, Berne, Peter Lang, p. 10.

[30]   Jacques Bariéty, « Conclusions », in Jacques Bariéty (dir.), Aristide Briand, la Société des Nations et l’Europe, 1919-1932, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg, 2007, p. 469-470.

[31]   Postface de Jacques Bariéty, in Jacques Bariéty (dir.), Aristide Briand, op. cit., p. 475.

[32]   Mémorandum sur l’organisation d’un régime d’union fédérale européenne, texte disponible en ligne à l’adresse http://icp.ge.ch/po/cliotexte/annees-20-30-crises-totalitarisme/europe.union.1930.html [site consulté le 26 novembre 2009].

[33]   Théodore Ruyssen, « L’incendie en Extrême-Orient », La Paix par le Droit, février-mars 1932, p. 59.

[34]   « Rapport final présenté par M. Bourquin » ; cité dans Coopération intellectuelle, Bulletin publié par l’Institut international de coopération intellectuelle de la Société des Nations, n° 53-54, 1935.

[35]   Voir Mustafa Türkeş, « The Balkan Pact and Its Immediate Implications for the Balkan States, 1930-1934 », Middle Eastern Studies, vol. 30, n° 1, janvier 1994, p. 123-144.

[36]   G. Albat (dir.), Recueil des principaux traités conclus par la Lettonie avec les Pays Etrangers, tome II : 1928-1938, Riga, Ministère des Affaires étrangères de Lituanie, 1938 p. 248, disponible en ligne [site consulté le 26 novembre 2009] : http://www.letton.ch/lventent.htm

[37]   George Egerton, « The League of Nations : An Outline History 1920-1940 », in The League of Nations 1920-1946, Genève, United Nations Publication, 1996, p. 28 (traduction de l’auteur).

[38]   Georges Scelle, « Destitution de la SdN », La Dépêche, 9 octobre 1936, p. 1.

[39]   Georges Scelle, « La fin d’un système », La Paix par le Droit, avril-mai 1937, p. 169.

[40]   Théodore Ruyssen, « Rapport du secrétaire général », Bulletin de l’Union internationale des Associations pour la SDN, avril-août 1936, p. 73.

[41]   Headway, août 1936, p. 144, cité par Donald S. Birn, « The League of Nations Union and Collective Security », Journal of Contemporary History, vol. 9, n° 3, juillet 1974, p. 139 (traduction de l’auteur).

[42]   Archives du Bureau international du Travail (Genève), RL 01/4/29, Théodore Ruyssen, « Message du secrétaire général sortant, Ultima verba », Combloux (Haute-Savoie), 30 septembre 1939.

[43]   Propos de Théodore Ruyssen, prononcés lors de l’assemblée générale de l’APD, Paris, 28 janvier 1940, in « Le programme de la paix future », La Paix par le Droit, mars-avril 1940, p. 71.

[44]   Théodore Ruyssen, « Suprême épreuve, espoir suprême », La Paix par le Droit, mai 1940, p. 130.

[45]    Théodore Ruyssen, « Message du secrétaire général sortant… », op. cit.

[46]   Théodore Ruyssen, « Travaux d’approche pour la paix future », La Paix par le Droit, novembre-décembre 1939, p. 299.

[47]   Archives nationales (Paris), 382 AP 24, Déclaration commune des associations française et britannique pour la Société des Nations, 11 mars 1940.