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Laurence Badel, L’État français et la conquête des marchés extérieurs au XXe siècle

L’État français et la conquête des marchés extérieurs au XXe siècle

 

 

 

Bulletin n° 28, automne 2008

 

 

Laurence Badel*

 

 

Le déficit historique de 39 milliards d’euros atteint par le commerce extérieur français en 2007 est venu confirmer les faiblesses structurelles d’un domaine longtemps soutenu de manière intensive par l’État et une nébuleuse d’organisations parapubliques[1]. Il souligne de manière impitoyable les limites de l’engagement étatique tandis que la compétitivité des entreprises apparaît comme un facteur décisif pour s’imposer sur les marchés émergents. De fait, lors de ce que les historiens ont identifié comme la « première » mondialisation de l’économie[2], la réponse apportée en France aux nouveaux défis du XXe siècle a été une réponse essentiellement institutionnelle qui a conduit à la structuration progressive d’un dispositif qui a fondé sa diplomatie commerciale jusqu’à nos jours. En matière d’information économique, de négociation commerciale, de représentation de la France à l’étranger comme d’aide aux entreprises exportatrices, l’État a créé, autour de la Première Guerre mondiale, les cadres d’une politique reposant sur des services administratifs et des organismes parapublics qui ont également régi la relation particulière nouée avec les entrepreneurs. La conquête des marchés extérieurs devient dès lors un nouvel impératif de la politique étrangère de la France au début d’un siècle où les fondements de la puissance se diversifient et où la notion même de puissance va céder le pas, au lendemain d’une autre guerre, à celle d’« influence ».

En 1915, Henri Hauser, l’un des proches conseillers du ministre du commerce et de l’industrie Étienne Clémentel, identifiait avec netteté les quatre piliers qui avaient fondé la force commerciale de l’Allemagne sur les marchés extérieurs depuis son unification en 1871 : les banques, les cartels, les transports et l’État, présent tant dans la formation technique et commerciale que dans la recherche et le développement[3]. Pourtant, au sortir de la guerre, la France, observant les réformes en cours en Grande-Bretagne, donne la priorité au soutien étatique de l’exportation plutôt qu’elle ne tente d’accroître la compétitivité de ses banques ou de ses entreprises et de leurs produits. Vendre à l’étranger devient dans les années 1920 un moteur de l’action économique internationale de l’État, fondée sur la construction d’un dispositif d’information sur les marchés étran[4] et la couverture d’une partie des risques pris par les entrepreneurs qui exportent[5]. Les attachés commerciaux deviennent les fantassins de ce vaste programme. Constitués en corps de l’État au sortir de la Seconde Guerre mondiale (décret du 19 avril 1950), ce qui n’a pas été le cas des autres attachés spécialisés des ambassades, ils sont un champ d’expérimentation des charges que l’État peut exercer dans le domaine des relations économiques extérieures et des limites de son action. En leur personne sont fusionnées dès 1919 des fonctions régaliennes, de représentation, d’information et de négociation, et commerciales, de promotion et d’appui aux entreprises, ce qui marque assez le constat, précoce, et renouvelé d’une guerre à l’autre, de l’incapacité des entreprises françaises à affronter, seules, la concurrence étrangère[6]. Le dispositif connaît son plein épanouissement après 1945 avec l’accent mis par la nouvelle École nationale d’administration sur la formation conjointe des futurs diplomates et conseillers commerciaux au sein de sa Section des affaires extérieures, par l’encouragement donné au développement de l’expertise économique et financière dans la machine diplomatique –marquée en particulier par l’intégration d’inspecteurs des Finances et d’anciens élèves de l’École des hautes études commerciales au sein du Quai d’Orsay –, par la multiplication de services et de financements fournis aux entreprises et par le partage de la fonction de négociation tant dans le domaine bilatéral que multilatéral entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Économie.

 

Les années 1920 font du commerce extérieur l’un des éléments nouveaux de la puissance française. Après 1945, cette volonté réapparaît via le projet mendésiste d’intégration complète des dimensions extérieure et intérieure de la politique économique, un projet qui participe du renforcement du ministère de l’Économie et des Finances au sein de l’appareil d’État. Aussi la principale répercussion de la politique de Clémentel a-t-elle été de fonder l’alternative qui a structuré jusqu’à nos jours les termes du débat sur la conduite de la politique économique extérieure. S’agit-il de maintenir l’unité de la politique extérieure, tout en admettant que les questions économiques y tiendront une place croissante ? Ou bien admet-on, du fait des positions financières perdues à jamais par la France, que l’équilibre économique global dépendra dorénavant de l’équilibre extérieur ? La réponse apportée en 1919 et confirmée en 1945 est que seul un ministère de l’Économie puissant, hégémonique, est à même d’assurer à la France le maintien de ses positions à l’étranger et d’éveiller la conscience internationale de ses entreprises, action fondamentale dont la diplomatie française est incapable.

 

L’unité d’action en matière de politique économique extérieure assurée par le Quai d’Orsay jusqu’en 1918 est donc rompue avec le rattachement des attachés commerciaux au ministère du Commerce. Ce dualisme administratif qui perdure toujours a contribué à façonner la singularité du dispositif français. Toutefois, il ne débouche pas sur une lutte fratricide en dépit de moments de tension récurrents et bien identifiés entre les deux administrations. Une même culture unit dorénavant les hauts fonctionnaires français en charge de la politique commerciale extérieure : une culture concurrentielle modérée, à la fois européiste et mondialiste, en rupture avec le repli impérial et protectionniste des années 1930 accentué et prolongé par la guerre, une culture qui fonde la croissance sur la capacité des entreprises françaises à affronter la concurrence pour peu que l’État se donne les moyens de les accompagner dans leur expansion. Cette convergence s’accentue après 1945 : les directions économiques des deux ministères[7] rassemblent des hommes soudés par des valeurs communes, par une appréciation lucide des bienfaits potentiels d’une intégration européenne et internationale accrue de l’économie nationale et par une même proximité avec les milieux patronaux dont ils doivent porter les intérêts à l’étranger. La diplomatie commerciale de la France s’est fondée de fait sur une collaboration institutionnalisée entre les pouvoirs publics, les instances représentatives du monde patronal, les entrepreneurs et les banques. Ce mode de concertation entre le secteur public et le secteur privé sur les affaires extérieures, né bien avant la Grande Guerre, porté par des instances consultatives comme les chambres de commerce[8], s’épanouit après 1945. Directeurs des entreprises ou des sociétés commerciales, et banquiers, interviennent quotidiennement auprès des diplomates pour favoriser la création d’un environnement propice à l’aboutissement de leurs affaires sur les nouveaux marchés de l’Europe de l’Est, de l’Amérique latine ou du Proche-Orient, mais aussi, pour renforcer les mesures d’accompagnement des entreprises à l’étranger. Une banque comme Paribas a été très active pour obtenir l’amélioration des procédures financières, soutenant, par exemple, l’introduction du crédit acheteur dans le système français en 1966. Toutes les grandes entreprises exportatrices des années 1960 et 1970 défilent dans les bureaux du Quai Branly et du Quai d’Orsay : Air Liquide, Alsthom, Babcock et Wilcox, Brissonneau et Lotz, Campenon Bernard, CGE Internationale, Dassault, Degremont, Five Lille Cail, Jeumont Schneider, Merlin Gérin, Nord Aviation, Parsons et Whitmore, Pennaroya, Pont-à-Mousson, Renault, Saint Gobain, Schlumberger, Société de construction des Batignolles, Speichim, SPIE, Stein et Roubaix, Sud Aviation, Technip, Thomson Houston, Vallourec, etc. Les compétences acquises par les hauts fonctionnaires et les diplomates, qui les rencontrent quotidiennement, les conduisent, à cette époque, à une seconde vie professionnelle dans les affaires.

 

Placée au centre du dispositif de conquête des marchés extérieurs, la position de l’État n’a pas été contestée avant la crise de 1973, même si les partenaires internationaux de la France critiquaient depuis longtemps avec vivacité des procédures financières (bonification des taux d’intérêts des crédits à l’exportation, garantie du risque économique) qui revenaient de plus en plus à subventionner les exportations françaises. Le coût croissant des procédures pour le Trésor public, la normalisation progressive exigée par la CEE et l’OCDE (accord du « Consensus » de février 1976), la dénonciation plus générale des aides publiques consenties aux principaux groupes industriels[9] conduisent à une remise en cause globale du système. Le « tournant libéral » que connaît la France à partir du milieu des années 1980[10] entraîne une réflexion rapidement mise en œuvre sur les finalités et l’efficacité du dispositif de soutien au commerce extérieur et conduit à son démantèlement partiel. La réflexion sur la « réforme de l’État », serpent de mer du discours politique français depuis les années 1920 qui a resurgi à cette date, s’applique de manière précise à ce domaine. Le coup d’envoi de la réforme est donné lors de l’arrivée en juillet 1984 de Pierre Bérégovoy au ministère de l’Économie, des Finances et du Budget. Constitution d’un grand marché unifié des capitaux, réduction de la part des prêts bonifiés, rénovation des techniques de régulation monétaire, telles sont les grandes réformes conduites de septembre 1984 au début de 1986[11]. Les procédures de financement du commerce extérieur commencent à être démantelées. Par ailleurs, l’influence croissante du mouvement de réforme des politiques publiques (New Public Management » [NPM]), les conclusions du rapport L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde – remis en mai 1994 par Jean Picq, conseiller-maître à la Cour des Comptes –, la réflexion spécifique qu’il a conduite l’année précédente, de mi-avril à septembre 1993 – à la demande d’Alain Juppé –, sur la nécessaire adaptation des structures de la diplomatie française, ces facteurs divers ont donc des conséquences importantes sur les structures administratives ayant régi l’expansion économique de la France depuis 1945. Les postes d’expansion économique et les agences financières fusionnent et donnent naissance en mai 2002 aux Missions économiques. Les fonctions d’exécution, ou « commerciales », de la diplomatie sont « externalisées » au sein d’Ubifrance, agence française pour le développement international des entreprises, créée par l’article 50 de la loi sur l’initiative économique du 1er août 2003. D’autre part, le resserrement de l’activité diplomatique sur les fonctions régaliennes conduit à l’extinction du corps de l’Expansion économique à l’étranger et à la naissance de celui des conseillers économiques en novembre 2004. Parallèlement, la direction des Relations économiques extérieures (DREE), reliquat de la Libération, disparaît et donne naissance à une direction générale du Trésor et de la Politique économique (DGTPE) à la même date. Le Livre blanc de 2007 se fixe pour objectif prioritaire « d’approfondir la stratégie actuelle de "professionnalisation" du métier d’appui aux entreprises »[12] et d’amener un nombre beaucoup plus important d’entreprises à l’exportation en inscrivant le dispositif public au cœur des politiques de développement économique. Il est encore difficile de juger des effets de ces réformes, mais une enquête récente auprès des conseillers du commerce extérieur, vieille institution créée en 1898 qui rassemble les entrepreneurs français tenus pour les plus dynamiques, les montre dubitatifs vis-à-vis des services rendus en 2007-2008 par les Missions économiques et Ubifrance[13].

 

 

Si dans le domaine commercial, comme dans d’autres domaines de l’activité diplomatique, on constate une volonté d’émancipation vis-à-vis de l’État, les liens avec la puissance publique sont loin d’avoir été complètement rompus. L’on discutera encore longtemps pour mesurer la responsabilité de celle-ci dans l’entretien d’une certaine inertie des entreprises face à la conquête des marchés extérieurs. Aujourd’hui, un partage des responsabilités plus net semble s’instaurer entre le ministère des Affaires étrangères qui continue d’apporter son appui politique aux affaires portées par les très grands groupes[14] et Ubifrance, qui a la charge de favoriser, dans les années qui viennent, une augmentation considérable du nombre des entreprises exportatrices[15].

 



*    Maître de conférences à l’Université de Paris I. Membre junior de l’Institut universitaire de France.

[1]    Ce texte condense le contenu du manuscrit présenté dans le cadre du dossier d’habilitation à diriger des recherches, présenté par l’auteur le 15 novembre 2007 à la Sorbonne, sur le thème « Pour une histoire de la diplomatie économique : acteurs, cultures, enjeux ».

[2]    Georges-Henri Soutou, « Introduction à la problématique des mondialisations », Relations internationales, n° 123, 2005, p. 4.

[3]    Henri Hauser, Les méthodes allemandes d’expansion économique, Paris, Librairie Armand Colin, 1915.

[4]    Loi du 25 août 1919 ayant pour objet la réorganisation de l’Office national du commerce extérieur, la modification du statut (des attachés commerciaux) et la création d’agents commerciaux.

[5]    Loi du 10 juillet 1928 mettant en place l’Assurance-crédit d’État.

[6]    Laurence Badel, « Pour une histoire de la diplomatie économique de la France », Vingtième siècle, n° 90, avril-juin 2006, p. 169-185.

[7]    Il s’agit de la direction des Affaires économiques et financières (DAEF) du Quai d’Orsay née de l’ordonnance du 13 avril 1945 et de la direction des Relations économiques extérieures (DREE) du Quai Branly (secrétariat d’État aux Affaires économiques) née de l’ordonnance du 23 novembre 1944.

[8]    Pierre Rosanvallon, Le modèle politique français. La société civile contre le jacobinisme de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 2004.

[9]    L’inspecteur des Finances Hervé Hannoun produit en 1978 une série de rapports virulents sur ce thème.

[10]   Cf. les articles de Jean-Charles Asselain et d’Olivier Feiertag, in Serge Berstein, Pierre Milza, Jean-Louis Bianco (dir.), François Mitterrand. Les années du changement, 1981-1984, Paris, Perrin, 2001 ; ainsi que le rapport introductif de Michel Margairaz, p. 341.

[11]   Ministère de l’Économie, des Finances et du Budget, Livre blanc sur la réforme du financement de l’économie, Paris, La Documentation française, 1986.

[12]   Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, Livre blanc sur la modernisation du réseau international du MINEFE, juillet 2007, p. 25.

[13]   « Des spécialistes du commerce extérieur jugent la France », Le Figaro, numéro du lundi 5 mai 2008, p. 21.

[14]   « La mission entreprises », Les Correspondances du ministère des Affaires étrangères et européennes, n° 63, p. 10-11.

[15]   « Changement de culture pour les conseillers économiques », Acteurs publics, 44, mai 2008, p. 62-63.