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Alexandre Luis Moreli Rocha, L’archipel portugais des Açores dans le contexte de la transition vers le conflit Est-Ouest. 1946-1947, l’atlantisme et la fin du contrôle anglais sur l’océan

L’archipel portugais des Açores dans le contexte de la transition vers le conflit Est-Ouest. 1946-1947, l’atlantisme et la fin du contrôle anglais sur l’océan

 

 

Bulletin n° 27, printemps 2008

 

 

Alexandre Luís Moreli Rocha*

 

 

Durant les années 1940, le Portugal fut témoin des nombreuses difficultés rencontrées par l’Empire britannique pour garder son influence et maintenir au même niveau de force sa politique de puissance.

À travers une analyse évolutive, et à travers la perspective du réseau diplomatique français éparpillé dans l’Occident, cet article vise à présenter les difficultés éprouvées par Londres pour maintenir son pouvoir dans ce qui était jusqu’alors considéré comme l’océan le plus important au monde, l’Atlantique. Il a aussi pour objet de décrire la dispute pour l’archipel portugais des Açores, situé stratégiquement au milieu de l’Atlantique nord, que les Américains considéraient comme « le point le plus important au monde »[1].

Concédé exclusivement aux Anglais en 1943 et aux Américains seulement en 1944, l’archipel était censé voir, au lendemain de la guerre, la restitution de ses bases au gouvernement de Lisbonne. Mais étant donnée la constante évolution des plans de défense américains, une telle perspective fut totalement écartée des pensées de Washington.

Les négociations qui s’ensuivirent rencontrèrent de nombreuses difficultés et obstacles liés à la vision anachronique de la réalité internationale du leader portugais Oliveira Salazar, mais aussi aux intentions de Londres visant à maintenir le Portugal dans sa zone d’influence, et à celles des grands intérêts stratégiques américains. Les discussions sur le prolongement des concessions constituèrent une tâche diplomatique ardue même si, en raison du faible potentiel militaire du Portugal, de la couteuse extension de son empire colonial et de la crainte d’une avance du communisme, les dirigeants de ce pays étaient obligés de pratiquer une politique d’extrême prudence.

Les prétentions américaines, qui en principe devaient se restreindre uniquement à l’obtention de bases aériennes, évoluèrent vers une dispute pour l’influence politique et économique sur le Portugal. Et elle prit des proportions spéciales, en ayant lieu dans un pays qui sommeillait depuis des décennies (si ce n’est des siècles) sous la coupe de Londres. Durant les années 1940, les objectifs des deux puissances alliées provoquèrent de multiples conflits et c’est au sein des relations avec le Portugal que l’on trouve l’un des chocs d’intérêts les plus évidents.

Même si l’indépendance de l’Inde et l’effondrement de la zone sterling, ou encore la crise du Canal de Suez de 1956, furent considérés comme des événements importants ayant entraîné l’effondrement de l’Empire britannique, ce travail vise à introduire une discussion sur l’hypothèse selon laquelle un nouvel élément existait dans la crise anglaise et que celui était présent dans la course pour l’influence sur le Portugal et pour le contrôle de l’Atlantique. En ce sens, les possibilités offertes par l’affaire portugaise des Açores se montrent prometteuses.

Ces problématiques, vues à travers l’affaire portugaise, ont rarement été étudiées dans l’historiographie européenne. Quelques travaux portugais existent effectivement sur la question, et parmi eux Os Açores e o Contrôlo do Atlântico (1898/1948) de Antônio José Telo mérite l’attention[2]. Il paraît également opportun de souligner l’apport des archives françaises, exhaustivement dépouillées, qui ont permis de comprendre clairement les enjeux américains, anglais et portugais dans la course pour le contrôle de l’archipel. Le passage suivant, extrait d’une missive rédigée par M. Nerciat, ancien chargé des affaires de France au Portugal, résume à juste titre le chemin que nous nous proposons de suivre :

« Cette légation a souvent signalé dans sa correspondance au Département [d’Europe du ministère des Affaires étrangères], la rivalité économique, culturelle et politique qui oppose souvent, sur le terrain portugais, la Grande-Bretagne et les États-Unis. Depuis des siècles, l’Angleterre est habituée à considérer le Portugal comme faisant partie de son orbite et ce n’est pas sans quelque dépit que, traduisant ainsi les sentiments de son gouvernement, l’Ambassade de Grande-Bretagne à Lisbonne a, depuis la guerre, assisté à l’effort fait par les Américains pour y conquérir une place prépondérante au point de vue économique comme aussi dans le domaine politique »[3].

 

1946, l’année de l’épuisement anglais et de l’ascension américaine

 

Malgré les idéaux libéraux et pacifiques, les préoccupations sur la défense du territoire américain gagnèrent une nouvelle dimension à partir de 1945, car :

« Les Américains ne peuvent plus se désintéresser du monde et leur isolationnisme est bien mort […] le syndrome de Pearl Harbor les conduit à une révolution mentale : dorénavant, il leur faut considérer n’importe quel point du globe comme important du point de vue de leur sécurité »[4].

L’avenir du gouvernement Truman dépendait, entre autres, d’une politique de sécurité sûre pour le territoire américain, dont l’établissement de bases et la maîtrise de l’Atlantique et du Pacifique deviendraient des pierres fondamentales. La guerre se termina et alors débuta le délai pour la remise des bases[5], tandis que la dispute anglo-saxonne pour maintenir l’accès aux îles ne faisait que commencer.

 

L’importance des îles

 

La Seconde Guerre mondiale changea les rapports de forces navals et les moyens permettant de contrôler les océans : l’immense puissance industrielle américaine transforma les donnes pour les futurs conflits. Ce fut notamment dans le domaine des communications aériennes que les Açores devinrent un centre essentiel. À partir de 1942, l’archipel constitua l’un des points les plus importants au monde pour le transport aérien, et plus immédiatement en 1946, pour les immenses opérations de transfert de forces américaines de l’Europe vers l’Asie et vers l’Amérique.

De plus, le progrès technologique modifiait profondément les plans de défense des États-Unis, dont la qualité des actions (maîtrise des armes atomiques) et la contre-offensive gagnaient en importance. Les Américains prévoyaient de maintenir et de renforcer leur capacité à projeter leur puissance aéronavale selon des scénarios qui n’étaient pas encore clairs, raison pour laquelle le réseau de bases désiré était ample, couvrant ainsi de multiples hypothèses.

De son côté, l’Angleterre n’avait pas la même perspective que les États-Unis. Londres connaissait de grandes difficultés face au maintien des nouvelles bases conquises pendant le conflit. Les Açores, en particulier, représentaient uniquement un intérêt pour l’aviation civile et dans une perspective de guerre anti-sous-marine. Mais comme en 1946, il n’existait pas de réel danger dans ce domaine, les Anglais désiraient tout simplement évacuer l’île de Terceira (base de Lajes) tout en conservant, au maximum, le droit d’y retourner en cas d’urgence dans le futur. Cependant, les Britanniques tentaient nettement et par tous les moyens de maintenir leur poids à Lisbonne. Dans une perspective traditionnelle, il fallait maintenir leur zone d’influence en Europe.

Chez les Portugais, la perception des changements n’était ni immédiate ni simple. Avec un empire maritime dispersé et vaste, mais vulnérable sous presque tous les angles, le Portugal ne pouvait manifester que méfiance et hésitation face aux prétentions américaines. Pour comprendre la réaction de Lisbonne devant l’escalade des États-Unis, il faut s’interroger : dans quelle mesure les prémisses de l’atlantisme étaient-ils compatibles ou non avec les principes de base de la pensée politique portugaise ?

La victoire des démocraties causa quelques problèmes aux Portugais, même si leur politique anticommuniste était soutenue par les décideurs occidentaux. La réorganisation des forces de l’époque trouva alors à Lisbonne l’un des centres de décisions les plus hésitants dans cette évolution politique, en raison d’une absence de conscience et de compréhension des forces sortantes de la guerre, et des principes nationalistes forts de Salazar.

Quelle attitude ce dernier devait-il adopter face aux faiblesses et aux hésitations de Londres ? Quelle relation devait-il avoir avec le libéral nouveau maître de l’Atlantique (position reconnue depuis des siècles par le Portugal comme devant être respectée) ? Les événements et les négociations de 1946 apporteraient des réponses à ces questions.

À la suite d’un long débat intense au sein du gouvernement américain sur la politique de bases en mars, le Département de Guerre émit un mémorandum exigeant le commencement immédiat des négociations avec Lisbonne pour obtenir des droits à long terme aux Açores, et demandant d’abord un accord provisoire qui assure le maintien des droits de transit pendant le processus de retrait des troupes de l’Europe.

À ce moment-là, l’archipel était défini comme étant une « primary base area » avec un « outstanding important »[6] (c’est-à-dire une base fondamentale et essentielle, placée dans un lieu stratégique, et déjà développée). Cette appellation ne fut donnée par l’armée américaine qu’à deux autres bases (Islande et Groenland) parmi les trente présentes sur tout le globe. Ceci montre bien un changement dans les préoccupations de l’État-major, qui évoluait d’un scénario sans ennemis déclarés, vers un scénario où le théâtre des opérations serait fondamentalement l’Europe (puisque l’ennemi serait l’URSS), et dont la priorité devenait l’Atlantique nord.

De leur côté, les Anglais commençaient un jeu ambigu à Lisbonne : face à la mission diplomatique de Washington, ils semblaient toujours être en accord avec leurs plans, sans empêcher toutefois le gouvernement portugais d’entretenir un sentiment anti-américain.

 

L’accord provisoire du 30 mai 1946

et l’affaiblissement de l’influence anglaise

 

Les négociations commencèrent avec l’arrivée à Lisbonne, au mois d’avril, d’une mission américaine de haut niveau commandée par le secrétaire adjoint de James Byrnes, Donald Russel, dont les pourparlers furent suivis par l’ambassadeur anglais. Venus compléter la table des négociations, les Portugais recherchaient des garanties pour la stabilité de leur régime et la défense de leur empire.

Mais face à l’impasse provoquée par les difficultés de négociation avec le gouvernement Salazar, du fait des demandes et contreparties considérées excessives par les deux parties, le Portugal proposa une solution à court terme. Cette offre consistait en la restitution des bases et la cession, aux Anglo-Saxons (les Anglais y compris, même de façon secondaire), de droits de transit à Lajes pendant dix-huit mois.

Même si les termes ne convenaient à aucune des parties en présence, la fin du délai étant proche, l’accord provisoire dans le sens proposé par Lisbonne se finalisa le 30 mai. Le maintien de la faible présence anglaise s’expliquait davantage par la traditionnelle alliance séculaire avec les Portugais, qu’en raison de ses moyens de garantir les intérêts de Lisbonne. Le désir de Salazar de se rapprocher outre-Atlantique d’un appui plus solide que celui de Londres, lui permit de se rendre compte que la puissance américaine dépassait la puissance anglaise. Malgré l’accord, Washington choisit de poursuivre les pourparlers pour décider d’un arrangement à long terme avec Lisbonne, même s’il ne pouvait offrir de garanties au régime de Salazar ou de protection à l’Empire portugais. Car finalement, le congrès ne le ratifierait pas, pas plus qu’une grande partie de l’opinion publique américaine qui se montrait hostile aux deux États de la péninsule ibérique, volontiers confondus et souvent considérés comme les derniers vestiges des dictatures nazie et fasciste.

Dans ce contexte, après l’accord de mai, le State Department trouva une formule pour renouveler l’offre aux Portugais : Washington était disposé à faire face à toutes les menaces sur la sécurité territoriale du Portugal, comme s’il s’agissait d’un danger sur l’Atlantique et un problème de première importance et, de plus, les États-Unis offraient des contreparties économiques. La proposition était habile puisqu’elle laissait entendre, sans le dire, qu’elle ne s’appliquerait pas aux problèmes internes ou à ceux de l’empire. En même temps, elle allait plus loin en termes de compromis de défense permanente déjà fait par les États-Unis par rapport à l’Europe. La réponse négative de Salazar, pourtant, fut reçue « comme un seau d’eau froide ».

De leur côté, les Anglais étaient réticents à participer plus activement à la suite des négociations, même s’ils accordaient – même vaguement – leur appui aux Américains. Il existait à Lisbonne un climat de tension parmi les Britanniques, en raison de leurs réserves sur la cession de bases aux Américains, et de l’influence plus directe de Washington sur le gouvernement portugais. L’ambassadeur à Lisbonne, par exemple, ne reçut aucune instruction spécifique pour appuyer les Américains, ou essayer de convaincre les Portugais de changer leur position de fond.

Pratiquement sans aucune aide anglaise, les Américains persistèrent encore pendant quelques semaines, à travers des négociations assez ardues. Mais en l’absence de résultats, ils interrompirent les pourparlers, et la mission de Donald Russel retourna aux États-Unis à la fin du mois de septembre.

 

1947, début de l’ère américaine

 

1947 fut l’année d’une rapide et profonde évolution dans le monde, qui détermina des prises de décisions importantes en divers domaines de la politique internationale. Les Açores en sentirent rapidement les effets. Les modifications du contexte international firent prendre aux Américains un chemin globalement plus offensif : ils changèrent leur structure institutionnelle interne et perfectionnèrent leurs plans militaires dans l’attente d’un conflit généralisé. Les dirigeants portugais sortaient de la guerre en maintenant une bonne relation avec les puissances victorieuses. Pourtant, ils restaient encore isolés idéologiquement et, même avec le rapprochement américain, ils se trouvaient écartés des mouvements qui donnaient de nouveaux contours à l’Europe et au monde, et qui créeraient un nouveau système international. La liberté d’action, et surtout la capacité de résistance de Salazar face aux prétentions américaines, s’affaiblirent.

 

L’impuissance portugaise et l’obstination de Salazar : le rétablissement de négociations directes entre Lisbonne et les Anglo-Saxons

 

Dans ce contexte international, le cabinet de Salazar commença, dès le début 1947, à reconnaître que les États-Unis étaient la grande puissance au sein de l’Atlantique, et que sa participation dans la défense de l’Europe était essentielle – manifestant là une perception véritablement nouvelle des Américains dans le pays.

Toutefois, cette constatation ne mit pas en place une collaboration directe et immédiate entre Washington et Lisbonne : au contraire, on continua de croire (sans la même intensité, pourtant) au recours possible à l’Angleterre. À partir d’une réalité si tendue, les Portugais tentèrent une réouverture des négociations avec les Britanniques. Le contenu de la proposition portugaise, présentée au début de l’année, était essentiellement fondé sur la demande d’armes et de garanties militaires. Il ne faisait pas directement mention des Açores, même si ce sujet y était intrinsèquement lié. Dès lors, les Britanniques furent obligés de pratiquer un double jeu à Lisbonne. Sachant qu’ils ne pouvaient plus donner les traditionnelles garanties au Portugal, ils se battaient à l’aune de leurs forces pour maintenir leur influence politique. La Grande-Bretagne voyait d’un mauvais œil le fait qu’une autre puissance puisse prendre officiellement, et surtout définitivement, au Portugal une place qu’elle avait été seule à occuper pendant des siècles.

Cependant, en raison de l’absence de moyens et de la perspective anglaise sur l’importance des Açores, la réponse de Londres à la proposition portugaise tarda à venir (septembre), et se limitait à offrir le minimum d’armements au Portugal, ne discutant pas des plans de défense conjoints. Ceci mena les Portugais dans une impasse au deuxième semestre de l’année 1947, et leur fit regretter que l’Angleterre ne puisse plus jouer son rôle traditionnel. Ils commencèrent alors à travailler plus sérieusement dans la perspective de changer d’avis sur les Américains.

De l’autre côté de l’océan, la reprise des négociations devenait essentielle non seulement en raison de l’approche de la fin de l’accord provisoire de 1946[7], mais également parce que les plans de guerre se multipliaient au sein de l’armée américaine, et que les Açores y gardaient toujours un rôle fondamental. Ainsi, le gouvernement américain décida-t-il d’entreprendre de nouvelles négociations au milieu de l’année 1947.

Toutefois, l’ordre était de ne plus répéter les erreurs de 1946, quand les américains offrirent des garanties politiques (quoique superficielles) aux portugais, qui, pourtant, durcirent les négociations écartant complètement la cession des bases en temps de paix. Lisbonne reçut alors, en juillet, une stratégique et froide demande de reprise des négociations de la part de Washington, qui avait, en peu de mots et de manière laconique, averti Londres de la nouvelle tentative. Même en souhaitant un accord le plus ample possible, les États-Unis prenaient toutes les précautions pour éviter de donner aux Portugais l’occasion de demander des contreparties excessives, et pour s’épargner également de recevoir des protestations de la part de Moscou. Ainsi, la demande initiale fut restreinte à la conservation des droits de passage des avions venant des régions occupées d’Europe. Les Portugais, de leur côté, rendaient encore les dialogues si difficiles que le State Department menaça fermement, pendant le mois d’août, d’interrompre la négociation et de se retirer des Açores. Situation qui s’explique par le fait que Salazar avait sous-estimé les restrictions constitutionnelles américaines en vue de la célébration d’une alliance militaire à l’anglaise, et surestimé la valeur de l’archipel en temps de paix, ainsi que la détermination portugaise à maintenir une souveraineté intégrale sur l’archipel. Même si les Américains firent tout pour créer une ambiance favorable, les pourparlers avec Lisbonne furent caractérisés par des tensions et des troubles jusqu’à l’arrivée, en septembre, de la frustrante réponse anglaise.

Après avoir refusé les propositions de Washington en 1946, les Portugais, convaincus de ne pas obtenir des Anglais ce qu’ils voulaient, et en raison de l’aggravation des relations Est-Ouest, furent contraints de revoir leur politique envers la superpuissance, en maintenant les Açores au centre du processus.

 

La rupture décisive Est-Ouest dans l’affaire des Açores

 

Parmi les diverses conséquences de l’évolution du contexte de détérioration des relations Est-Ouest en 1947, l’organisation institutionnelle de la nouvelle superpuissance américaine aura des impacts importants dans la politique des bases militaires des États-Unis. La création du National Security Council[8] en témoigne dans son rapport NSC 2, où il établissait la stratégie américaine pour le réseau de bases qui durerait jusqu’à la formation de l’OTAN. En relation avec cela, l’État-major américain ne pouvait pas se passer de l’utilisation de l’archipel portugais, classé même comme « le point le plus important au monde »[9]. C’est pourquoi le State Department renforça les négociations sur les Açores. Londres poursuivait sa politique d’appui évasive aux demandes américaines, intervenant seulement pour éviter une rupture totale des négociations. En fait, seuls les États-Unis avaient la puissance nécessaire pour penser une stratégie militaire globale où les Açores auraient une importance fondamentale. Au moment de la faible offre anglaise du mois de septembre, l’équilibre des trois puissances de la fin de la guerre n’existait plus pour Salazar. L’allié séculier n’avait plus de moyens de garantir les communications maritimes, l’approvisionnement en armes, l’appui financier et le ravitaillement du pays en cas de crise.

Plus que jamais, la nouvelle perception montrait que le centre politique (et aussi économique) se déplaçait vers l’Atlantique et que, malgré les préjugés, le Portugal devait suivre ce mouvement. L’Angleterre ne pourrait plus répondre aux besoins du nouveau rang de puissances qui était en train de surgir. À la veille de la fin de l’accord de 1946, la presse locale donnait déjà le ton sur le changement de la position portugaise, avec un discours de renforcement de « l’amitié établie depuis longtemps entre la nation américaine et la nation portugaise ». Surtout parce que : « le progrès ayant aboli les distances, le Portugal et les États-Unis sont maintenant réunis par le collier des îles portugaises »[10].

Ainsi, à la fin novembre 1947, le Portugal présenta une nouvelle proposition aux États-Unis prolongeant les droits de transit pour les avions américains pour trois années supplémentaires. Ils acceptèrent la proposition portugaise, même si elle ne répondait pas à tous leurs besoins militaires. Du côté portugais, les insensibilités du cabinet de Salazar conduisirent les négociations à leur fin, pratiquement sans aucune contrepartie matérielle, et à l’établissement d’un dialogue direct difficile, bien qu’inédit, avec le nouveau seigneur de l’Atlantique. Les Anglais restèrent encore plus distants et n’ajoutèrent plus rien au sujet. Dans le texte de l’accord, existait seulement la prévision selon laquelle Lisbonne se réservait le droit d’accorder à Londres des droits analogues à ceux consignés dans le traité. L’alliance séculaire trouvait un nouveau souffle, fragile, tout en poursuivant son déclin. Le tournant des forces anglo-saxonnes se concrétisait.

Même si le renouvellement de l’accord était insuffisant, les Américains avaient trois ans pour élaborer une nouvelle stratégie par rapport aux plans de défense de l’hémisphère et, dans un avenir proche, à ceux de l’Europe, avec de nouvelles possibilités pour encadrer Lisbonne dans les négociations sur l’OTAN.

Après la célébration de ce dernier traité, M. du Salut, ministre de France au Portugal, remarquait que : « les États-Unis se substituent à la Grande-Bretagne dans tous les domaines »[11]. Henri Bonnet, ambassadeur français à Washington, complétait l’analyse en écrivant que l’accord et les démonstrations de force et d’amitié des États-Unis « marquent une étape de l’évolution politique au Portugal, qui tend à substituer à la traditionnelle alliance britannique, l’amitié vigilante des États-Unis »[12].



*    Le présent article est issu du mémoire de Master d’histoire contemporaine des relations internationales et des mondes étrangers (2006-2007), soutenu en octobre 2007 à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, sous la direction de Robert Frank : « Les négociations entre les États-Unis, le Portugal et le Royaume-Uni pour le contrôle de l’Atlantique à partir de l’archipel des Açores vues à travers le réseau diplomatique français. 1943-1948 ». L’auteur prépare actuellement une thèse sous la direction de Robert Frank sur le déclin britannique et l’ascension américaine pendant les années 1940.

[1]    National Security Council NSC 2, 21 novembre 1947.

[2]    Il convient de citer aussi les travaux publiés par Maria Fernanda Rollo, Portugal e o Plano Marshall, Lisbonne, Estampa, 1994. Et ceux de Fernando Rosas, Portugal entre a Paz e a Guerra. 1939-1945. Lisbonne, Estampa, 1990.

[3]    Archives du ministère des Affaires étrangères (MAE), Série Europe 1944-1949 – Portugal, vol. 26. Lettre no 272/EU, datée du 12 mars 1947.

[4]    René Girault, Robert Frank et Jacques Thobie, La loi des géants, Paris, Payot & Rivages, 2005, p. 146-147.

[5]    Selon les accords de 1943 et 1944 signés par le Portugal, l’Angleterre et les États-Unis, ces derniers devaient restituer les aérodromes des Açores au gouvernement portugais neuf mois après la fin des hostilités, c’est-à-dire en juin 1946 (soit neuf mois après la défaite japonaise).

[6]    Foreign Relations of the United States 1946. Volume I, State Department, Washington. Mémorandum du Joint Chiefs of Staff, daté du 5 juin 1946.

[7]    Après une période transitoire de 120 jours (à compter du 2 juin 1946), les autorités américaines et anglaises devraient avoir retiré tout leur personnel et leur matériel jusqu’au mois de décembre 1947.

[8]   The National Security Act du 26 juillet 1947.

[9]   NSC 2, 21 novembre 1947.

[10]  MAE, Série Europe 1944-1949 - Portugal, vol. 25. Lettre no 1047/EU, datée du 29 octobre 1947.

[11]  MAE, Série Europe 1944-1949 - Portugal, vol. 25. Lettre no 134/EU, datée du 16 février 1948.

[12]  MAE, Série Europe 1944-1949 - Portugal, vol. 25. Lettre no 1423/EU, datée du 25 juin 1948.