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Sofia Papastamkou, La France au Proche-Orient, 1950-1958. Un intrus ou une puissance exclue ?

La France au Proche-Orient, 1950-1958. Un intrus ou une puissance exclue ?

 

 

Bulletin n° 25, printemps 2007

 

 

 

 

Sofia Papastamkou[1]

 

 

Ce travail propose une étude de la place et de la politique de la France au Proche-Orient entre 1950 et 1958, tout en couvrant des aspects de la période précédente. Ainsi, du point de vue chronologique, il est centré sur la période de la Quatrième République, s'étalant toutefois aussi sur la période du retour de De Gaulle au pouvoir, peu avant l'instauration de la Cinquième République.

Le prisme est celui des relations de la France avec la Grande-Bretagne, mais aussi avec les Etats-Unis : la première est la puissance qui tient une primauté traditionnelle dans cette région, qu'elle est toutefois en train de voir reculer dans l'après-guerre, alors que la deuxième est la puissance qui émerge, s'impliquant progressivement mais résolument davantage dans les affaires de ce point du globe. Les deux tiennent, depuis la défaite de la France en 1940, une relation spéciale, qui oscille toutefois avec ambiguïté entre antagonisme et coopération. Pour la Grande-Bretagne et les États-Unis, il s'agit d'une région prioritaire dans leurs intérêts nationaux. Pour la France en revanche le Proche-Orient occupe une place certes essentielle mais nettement secondaire, car ses intérêts principaux sont situés de l'autre côté de la Méditerranée, en Afrique du Nord. Sa présence directe au Proche-Orient de la fin de la Grande Guerre jusqu'à la fin de la Seconde Guerre mondiale lui a laissé d'importants intérêts culturels et économiques, qui nourrit à bien des égards dans l'après-guerre face à son alliée outre-Manche un antagonisme bien assis pendant la période des mandats.

En particulier, c'est la deuxième composante du titre qui définit le point de vue dont le sujet est traité. La France en tant qu'intrus au Proche-Orient correspond à la vision britannique, selon l'esprit de l'entente coloniale franco-britannique de 1904, qui a scellé une répartition de rôles entre les deux pays dont les grandes lignes étaient toutefois déjà plus ou moins établies. Ainsi, la France s'est vu consacrer un rôle prépondérant en Afrique du Nord, la Grande-Bretagne au Proche et Moyen-Orient. Toutefois, la France détenait d'importants intérêts culturels et économiques dans la région qui correspond aujourd'hui aux États de la Syrie et du Liban et qui se trouva sous son administration mandataire après la fin de la Grande Guerre. En dépit de la complicité du Foreign Office à cet égard, au fond la présence directe des Français au Proche-Orient constitue pour les Britanniques une intrusion. Car, détourner le coq gaulois vers l'Afrique du Nord était vu comme un moyen utile pour se débarrasser de ses visées sur l'Orient depuis que le lion britannique essayait d'asseoir son rôle primordial en Égypte, à la fin du XIXe siècle. L'issue de la Seconde Guerre mondiale referme la parenthèse, lorsque la France est obligée d'évacuer la Syrie et le Liban, devenus indépendants entre temps, sans s'assurer d'un statut spécial dans ces pays. Cependant, l'état d'esprit ci-dessus décrit continue nettement à caractériser la diplomatie britannique pendant la période des années cinquante.

Du côté français, en revanche, une seule vision est nette, celle de l'exclusion de la France. Cette vision va de pair avec la naissance de la special relationship lors de la Seconde Guerre mondiale et de la volonté des Britanniques d'obtenir un partenariat de la sorte au Moyen-Orient dans l'après-guerre. Aux années cinquante, jusqu'à l'affaire de Suez, les Français cherchent à rétablir une certaine influence au Proche-Orient, afin de se faire reconnaître comme le troisième Grand, en s'introduisant dans le couple anglo-américain. De par les conséquences de Suez et de l'impact de la guerre d'Algérie, la France se concentre par la suite surtout à la sauvegarde de ses positions culturelles et économiques dans la région, sa politique arabe étant de fait entravée. Le sentiment de l'exclusion ressurgit une nouvelle fois à la fin de la période étudiée, plus toutefois à un niveau de politique générale, lorsque le général de Gaulle demande un directoire tripartite de l'OTAN. Sa demande évoque l'exclusion de la France de l'action anglo-américaine au Proche-Orient, pourtant elle est motivée au fond par l'évolution de la guerre d'Algérie et de la politique des alliés anglo-américains de la France par rapport au Maghreb. C'est pourquoi le titre de cette thèse oscille entre les notions d'intrusion et d'exclusion, qui correspondent aux points de vue des Britanniques (et des Américains), d'une part, et des Français, d'autre part. Il s'agit essentiellement de faire une autopsie des relations de la France avec ses alliés dans une région aussi vitale que le Proche-Orient où les enjeux, toutefois, sont secondaires pour celle-ci, mais prioritaires pour ceux-là.

Plus particulièrement, cette étude est centrée sur les aspects politico-stratégiques, notamment sur l'interaction entre les questions de défense et de politique étrangère. L'organisation de la défense du Moyen-Orient, à cause de son importance vitale pour les Occidentaux, apparaît pressante après la guerre de Corée. Elle met en lumière le recul de la Grande-Bretagne et se mêle inextricablement avec les problèmes de ses relations avec les États arabes, à savoir notamment le litige anglo-égyptien sur le statut de la base de Suez et, par la suite, le problème qui est posé par la politique de Nasser. En ce qui concerne les États-Unis, la défense du Moyen-Orient est le facteur qui accélère son implication progressive plus énergique dans les affaires de la région et qui amène à la définition d'une politique américaine plus générale. La période 1950-1958 scelle un tournant dans les relations anglo-américaines : si, d'abord, les États-Unis s'appuient sur leur alliée britannique tout en maintenant une volonté d'une action politique indépendante, progressivement, les nécessités de leur politique arabe font que, malgré l'épreuve de Suez, ils finissent par opter pour la coopération coordonnée avec la Grande-Bretagne et contribuent ainsi au maintien de celle-ci en tant que puissance, celle-ci ayant désormais le rôle clair de junior partner. Quant à la France, d'abord associée aux projets de la défense occidentaux, mais par la suite mise de côté, l'organisation de la défense du Moyen-Orient met en lumière la nudité de son influence politique et les moyens militaires limités dont celle-ci dispose. Les ventes d'armes revêtent un rôle particulier dans ce contexte, car il s'agit du moyen principal par lequel Paris s'efforce d'exprimer sa volonté de développer une influence politique potentielle auprès des États de la région. Après Suez, toutefois, la France est bon gré mal gré obligée de se replier sur ses réelles possibilités d'y exercer une influence majeure, c'est-à-dire dans les domaines culturel et économique.

Enfin, une importance capitale est attribuée à l'interaction qui est notée entre les questions du Proche-Orient et celles du Maghreb, ainsi qu'aux particularités du fonctionnement de la Quatrième République, qui sont reflétées dans la définition de la politique étrangère française au Proche-Orient. Entre 1950 et 1958, la perception des intérêts de la France au Proche-Orient a été dominée par sa place en Afrique du Nord et, en particulier, par la guerre d'Algérie. Les effets de division que celle-ci produisit au sein du Conseil des ministres ont été pleinement ressentis dans la formulation de la politique française au Proche-Orient, contribuant décisivement à l'événement majeur de la période de cette étude, l'expédition de Suez. En réalité, pendant la période 1950-1958 la politique de la France pour cette région reflète largement ses préoccupations de politique générale, ses problèmes de faire face à la décolonisation de l'Afrique du Nord et les particularités de la vie politique du pays.

La première partie couvre la période 1950-1953. Le chapitre 1 trace les données pour la formulation d'une politique française au Proche-Orient dans l'après-guerre. Un principe fondamental qui inspire cette politique après l'évacuation de la Syrie et du Liban est l'attachement au maintien de l'indépendance syrienne face aux projets unionistes des États hachémites, comme un moyen de maintien des intérêts culturels et économiques français dans les pays de son ancien mandat, qui, autrement, seraient perdus au profit de ceux de la Grande-Bretagne. Un deuxième principe auquel s'attache la diplomatie française à partir de 1950 est la déclaration tripartite de 1950 sur la sécurité du Moyen-Orient, qui établit la solidarité anglo-franco-américaine dans les affaires locales. Toutefois, elle donne aussi le ton de la nature de la coopération tripartite : la France est invitée à participer à une initiative anglo-américaine, si elle le souhaite, à l'élaboration de laquelle elle n'a pas participé. Ce chapitre examine également un corollaire important de la coopération tripartite, l'établissement des consultations en ce qui concerne les ventes d'armes aux pays du Proche-Orient. Il trace, en outre, la naissance d'un antagonisme franco-britannique dans le domaine des ventes d'armes à la Syrie.

Le chapitre 2 traite du rattachement de la Méditerranée orientale à la défense européenne, qui a donné lieu à la manifestation d'un âpre antagonisme anglo-américain au sujet de l'adhésion de la Turquie et de la Grèce à l'OTAN, d'une part, de l'organisation du commandement naval en Méditerranée, d'autre part. Ainsi, une partie géographique qui faisait partie intégrante de la défense du Moyen-Orient, selon les conceptions de la Grande-Bretagne, bien dominantes jusqu'alors, passe à l'Europe. La liaison avec les questions militaires moyen-orientales reste pourtant bien présente, car ces sujets restent liés à la naissance du projet de la défense du Moyen-Orient (MEC) sur une base collective (1951). L'attitude de la France est inspirée par le souci de préserver une position prédominante en Méditerranée occidentale et de s'assurer d'une place de prestige dans l'organisation de la défense du Moyen-Orient.

Le chapitre 3 présente l'évolution et l'échec des projets d'organisation de la défense du Moyen-Rient sur une base collective. Destiné à offrir une solution au litige anglo-égyptien, le projet du MEC heurte sur l'intransigeance de l'Égypte et le manque de support essentiel des États-Unis. Il évolue ainsi vers un sens plus politique, car Washington favorise clairement une normalisation des relations anglo-égyptiennes par un règlement bilatéral, ne voulant pas endommager ses relations avec Le Caire. L'installation du régime des Officiers libres, avec lequel les États-Unis gardent des relations de confiance, accentue cette tendance. En 1953, la nouvelle administration Eisenhower évolue déjà vers une politique d'action de liberté par rapport à la Grande-Bretagne, qui prône l'organisation de la défense du Moyen-Orient sur la base de la conclusion de pactes bilatéraux entre les pays du Nord du Moyen-Orient (Northern Tier), avec l'assistance, mais sans la participation, des pays occidentaux. Avant le changement de la politique américaine, le souci principal de la France est notamment d'obtenir un rôle essentiel pour le Groupe permanent de l'OTAN, auquel elle participe. Toutefois, son objectif va précisément à l'envers de la tendance préconisée par Washington et n'a aucune chance d'être accepté par ses alliés. La coopération tripartite pendant cette phase suit le ton donné par la procédure qui avait débouché sur la déclaration tripartite de 1950 : les délibérations se passent notamment à un niveau anglo-américain, où Paris n'a pas accès.

La deuxième partie couvre la période 1954-1956. Il s'agit d'une période pendant laquelle la relation anglo-américaine prend l'aspect d'une coopération ambiguë, car des deux côtés on note une action autonome, en dépit d'une concertation circonstancielle. La politique française quant à elle, se présente réactive devant la nouvelle politique américaine, suivie par la politique britannique, qui débouche sur le renforcement de l'Irak, pays redouté particulièrement par la France à cause de la menace qu'il fait peser sur l'indépendance syrienne. Le chapitre 4 présente les ambiguïtés de la relation anglo-américaine au Moyen-Orient. La politique du Northern Tier, entamée au début par seuls les États-Unis, est reprise par la Grande-Bretagne, dont la base de sa politique pour le Moyen-Orient devient désormais l'Irak, à la suite du règlement anglo-égyptien. La conception du Northern Tier finit par se matérialiser avec la formation du Pacte de Bagdad, auquel la Grande-Bretagne adhère, alors que les États-Unis se contentent de l'encourager discrètement. Si pour la Grande-Bretagne cet organisme constitue la base essentielle de sa politique pour le Moyen-Orient, les États-Unis, soucieux d'arriver à un règlement israélo-arabe, réservent à l'Égypte un traitement de faveur. Ainsi, lorsque Londres rompt essentiellement avec Nasser au moment de l'accord d'armement égypto-tchécoslovaque, Washington ne le fait que quand tout espoir de solution au conflit israélo-arabe, émanant du Caire et de Tel-Aviv, disparaît. Une synchronisation survient alors, juste pour disparaître à nouveau au moment de la crise de Suez.

Les chapitres 5, 6 et 7 traitent exclusivement de la politique française sur la base définie en réalité par Pierre Mendès France. Son gouvernement définit une politique plus indépendante, mais aussi plus agressive pour la France au Moyen-Orient, dans l'objectif de marquer sa présence dans la région de sauvegarder ses propres intérêts et de souligner son importance face à la nouvelle politique poursuivie par Washington et Londres et dans laquelle celle-ci n'avait pas vraiment une place. En effet, la relative concertation tripartite de la période précédente est abandonnée. Devant cette évolution, trois appuis pour la France sont délégués, Israël, l'Égypte et la Syrie, le moyen principal de resserrement des relations avec ces pays étant le développement des ventes d'armes. Le chapitre 5 traite de l'attitude de la France face au Pacte de Bagdad, ce qui inclut en réalité aussi son attitude face à la Syrie, car les deux questions sont liées pour Paris. Le chapitre suit aussi les évolutions locales, à savoir notamment celles qui ont lieu en Syrie, dans le contexte de la division que scelle au sein du monde arabe l'apparition du Pacte de Bagdad. L'attitude de la France, qui opte de fait pour le camp différent que celui que patronne son alliée britannique, présente une forte nocivité tant pour Londres que pour Washington. En dépit des efforts de la Grande-Bretagne, qui en est directement touchée, en tant que membre du Pacte de Bagdad, un rapprochement franco-britannique ne survient qu'après la rupture de la France avec Nasser, à la fin du printemps 1956. La crise de Suez achève ce rapprochement de circonstance, sans toutefois effacer les divergences profondes entre les deux pays au sujet du Pacte de Bagdad qui persistent. D'un autre côté, si les efforts de la France de lier Damas à sa politique sont couronnés d'échec, celle-ci pourtant continue à attacher une importance principale à la Syrie, où, peu avant l'opération de Suez, elle envisage une action secrète afin d'y voir l'émergence d'un régime qui pourrait barrer la route à l'accroissement de l'influence soviétique.

Le chapitre 6 présente un changement majeur dans la politique française au Proche-Orient : le rapprochement franco-israélien, quasi-interdit avant 1954 en raison des nécessités de la politique arabe de la France. Le gouvernement Mendès France comprend Israël parmi les priorités françaises, en maintenant toutefois la volonté d'une politique de bonnes relations avec l'Égypte et la Syrie, qu'il encourage résolument face aux prémices du pacte de Bagdad (traité turco-irakien). Les gouvernements qui lui succèdent, toutefois, oscillent entre ces deux orientations contradictoires, qui subissent l'influence décisive des évolutions qui ont lieu au Maghreb. Pendant la période du gouvernement Faure, les premiers signes de véritable division entre les ministères qui prônent respectivement les deux tendances sont déjà évidents : les ministères de l'Intérieur et de la Défense sont résolument pro-israéliens, celui des Affaires étrangères veut garder un équilibre et répugne d'endommager la relation franco-égyptienne. Les éléments résolument pro-israéliens du gouvernement se confondent avec les ultras de la décolonisation au Maghreb, alors que le Quai d'Orsay se garde de soumettre la politique étrangère du pays aux nécessités de la décolonisation. Leur divergence s'exprime notamment en matière de ventes d'armes à Israël et à l'Égypte et avec l'évolution de la guerre d'Algérie, mais un équilibre est tant bien que mal maintenu. Le gouvernement Mollet, en revanche, est dès le début soumis à la forte pression exercée par l'escalade de la guerre d'Algérie, qui renforce le poids des ultras au sein du Conseil des ministres. Progressivement, la présidence du Conseil et le ministre des Affaires étrangères, qui cherchent d'abord le concours de Nasser pour négocier avec le FLN, convergent, à la suite de l'échec de cette politique, avec les ministres qui mènent la guerre. Bien avant la nationalisation de la Compagnie du Canal par Nasser, une première alliance est conclue avec Israël, par le biais du ministère de la Défense et les services du renseignement. Le Quai d'Orsay est en revanche dessaisi de la conduite de la politique étrangère du pays au Proche-Orient et tout effort de trouver un contrepoids à la solidarité alliée, en vue de bloquer l'accélération du réarmement israélien en France, échoue. Une deuxième alliance à la suite de la nationalisation de la Compagnie du Canal scelle l'alliance entre les deux pays dans l'objectif net d'agresser l'Égypte, à laquelle s'ajoute la Grande-Bretagne.

Le chapitre 7 traite de la relation franco-égyptienne. La naissance d'une relation plus étroite entre la France et l'Égypte sous l'influence de leur opposition commune au Pacte de Bagdad et exprimée dans la volonté de resserrement de leurs relations militaires, présente depuis le début des handicaps. La volonté de l'Égypte de tenir un rôle de leader dans les affaires du monde arabe engendre inévitablement son implication dans les affaires du Maghreb, que la France voit d'un œil hostile. Un modus vivendi est toutefois trouvé, car les deux pays ont des objectifs communs face au Pacte de Bagdad et la France, en outre, cherche à se garantir sa participation dans les projets économiques du pays. Il est pourtant d'autant plus difficile à maintenir, au fur et à mesure que la guerre en Algérie prend une ampleur plus grande. De surcroît, la France ne peut pas offrir à l'Égypte un contrepoids efficace dans l'opposition de celle-ci à la politique britannique et américaine au Moyen-Orient : si la France a des divergences de fond avec ses alliés sur les questions de la région, ses intérêts généraux sont bien inscrits dans un cadre occidental. C'est finalement l'URSS qui prend ce rôle de contrepoids dans la politique de Nasser face à l'Occident. Le maintien des relations correctes avec l'Égypte, auquel le ministère des Affaires étrangères tient particulièrement, devient impossible lorsque Nasser s'avère inefficace dans la recherche d'une solution négociée en Algérie. Or, la guerre en Algérie est la contrainte majeure du gouvernement. Lorsque Mollet fait des concessions relatives à la politique française concernant le Pacte de Bagdad au nom de la solidarité franco-britannique, le terrain déjà glissant sur lequel la relation franco-égyptienne était bâtie s'effondre. Le poids de la relation franco-israélienne s'avère également un facteur déterminant. Nasser, qui a eu une implication réelle dans le renforcement du mouvement nationaliste algérien, celle-ci étant toutefois loin d'être décisive, finit par incarner l'ennemi principal au Maghreb pour la France et par faire les frais de l'échec de celle-ci de trouver une solution en Algérie.

La troisième partie comprend la période 1956-1958. Le chapitre 8 trace la politique américaine pour le Moyen-Orient qui émerge après l'affaire de Suez. La doctrine Eisenhower est désormais la politique arabe officielle des États-Unis, qui se placent ouvertement en faveur des régimes conservateurs de la région. De même sont présentées les étapes de la restauration de la relation anglo-américaine sur la base d'un partenariat dans lequel la Grande-Bretagne est le junior partner des États-Unis, l'alliée dont le maintien au Moyen-Orient à titre de puissance reste essentiel pour Washington.

Le chapitre 9 trace d'abord les contraintes avec lesquelles la France doit composer au lendemain de l'affaire de Suez. D'abord, la combinaison entre Suez et la continuation de la guerre d'Algérie handicapent toute politique possible au Moyen-Orient. En réalité, la seule attitude possible est celle de la discrétion, dont la France fait preuve tant en ce qui concerne la doctrine Eisenhower que le Pacte de Bagdad. Désormais, la France s'appuie sur ses alliés Américains et Britanniques. La coopération avec ceux-ci, pourtant, est impossible, la France perdant tout rôle politique possible au Moyen-Orient, où elle revête le rôle d'un allié compromettant. Israël et, dans une moindre mesure, le Liban sont ses seuls appuis locaux. En tout cas, l'affaire de Suez agit pour faire le tri en ce qui concerne les véritables possibilités de la France au Moyen-Orient : celles-ci se trouvent dans son rôle de puissance culturelle et économique. Car, en dépit d'une épreuve de cette envergure, ses positions culturelles et économiques restent considérables et sont plutôt rapidement rétablies au moins partiellement. Enfin, ce chapitre examine la manière avec laquelle la politique arabe des États-Unis amène ce pays à s'impliquer davantage dans les affaires du Maghreb, notamment avec le resserrement de ses relations avec la Tunisie. La Grande-Bretagne suit aussi, avec réticence, au nom du rétablissement de la relation anglo-américaine. Il s'agit, en fait, d'une « intrusion » à l'envers : ce sont maintenant les puissances anglo-saxonnes qui viennent se présenter en Afrique du Nord.

Le chapitre 10 traite de la manière avec laquelle les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France ont fait face aux crises régionales du Moyen-Orient en 1958, en particulier celle qui se manifesta au Liban. Ce chapitre expose, à titre d'introduction pour mieux suivre un contexte particulièrement complexe, les modifications survenues dans la vie politique libanaise comme conséquences ou comme influences émanant de l'évolution de la politique des puissances occidentales au Moyen-Orient et de celles des États de la région après la formation du Pacte de Bagdad et jusqu'à la doctrine Eisenhower. Par la suite, l'accent est mis sur l'attitude des trois pays occidentaux face à une crise de politique intérieure. Il s'agit d'un cas où la France a été associée, bien que non pleinement, aux délibérations de ses alliés, afin qu'elle contribue à la recherche d'une solution relative à un pays où ses moyens d'influence restaient considérables. Au moment d'une action militaire anglo-américaine, pourtant, lorsque la révolution irakienne eut lieu, celle-ci n'eut aucun rôle. En revanche, l'intervention américaine et britannique respectivement au Liban et en Jordanie illustra publiquement la coopération anglo-américaine au Moyen-Orient.

Le chapitre 11 centre sur la réaction de la France au moment des interventions de ses alliés au Liban et en Jordanie, d'autant plus que cette action a été évoquée dans le mémorandum du 17 septembre avec lequel de Gaulle demanda à Washington et à Londres un directoire tripartite de l'OTAN. En réalité, la France n'avait pas la possibilité d'effectuer une intervention au même titre que ses alliés ni, en outre, une volonté politique marquée pour le faire. Ce qui est reflété le plus avec le mémorandum du 17 septembre sont les incompréhensions accumulées entre les trois alliés notamment après l'affaire de Suez et, surtout, celles touchant moins le Moyen-Orient et davantage l'Afrique du Nord. En effet, le mémorandum du 17 septembre était clairement une initiative qui visait à retourner au profit de la France la politique de ses alliés afin de trouver une solution rapide en Algérie conformément à ses intérêts.

Entre 1950 et 1958, la politique que la France poursuit au Proche-Orient reflète ses préoccupations de politique générale, notamment la quête du tripartisme dans la gestion des affaires internationales face au couple anglo-américain. Elle est étroitement liée, en outre, aux problèmes émanant de la décolonisation de l'Afrique du Nord, et finit par être dominée par la guerre d'Algérie. Elle subit, enfin, les particularités de la vie politique du pays, telles qu'elles se manifestent sous la Quatrième République. La politique française au Proche-Orient pendant cette période présente essentiellement un caractère réactif, car les protagonistes dans la scène régionale sont la Grande-Bretagne et les États-Unis, la France y tenant un rôle secondaire, qu'elle s'efforce néanmoins de marquer davantage. L'affaire de Suez agit comme un catalyseur : la France perd toute illusion sur ses possibilités d'être une grande puissance au Proche-Orient et se replie sur son rôle de puissance culturelle et économique. Du point de vue des relations de la France avec ses alliés anglo-saxons, cette région offre un terrain d'autant plus intéressant qu'elle se trouve en interaction constante avec la région où se situent les principaux intérêts français, à savoir l'Afrique du Nord. Or si Suez fut un point de départ pour la détérioration des relations franco-américaines, l'« intrusion » des États-Unis en Afrique du Nord fut décisive pour que ce pays en vienne à revêtir le premier rôle d'allié-adversaire pour la France, alors que la Grande-Bretagne prit un rôle junior.         



[1]    A soutenu sa thèse en avril 2007 avec un jury composé de Martin S. Alexander (Université d'Aberystwyth), Henry Laurens (Collège de France), W. Scott Lucas (Université de Birmingham), Georges-Henri Soutou (Université Paris IV). Et Robert Frank, directeur de thèse.