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Aurélie Dugue, L'enfant et la communauté internationale

L'enfant et la communauté internationale

 

 

Bulletin n° 25, printemps 2007

 

 

 

Aurélie Dugue

 

 

Tout au long du vingtième siècle, les questions liées à l’enfance ont pris une place grandissante dans les discussions internationales. Que ce soit au sein des organes internationaux tels que la SDN et l’ONU, ou encore par le biais d’une législation spécifique de plus en plus précise, le problème de l’enfance et de la jeunesse s’est imposé au fil du temps comme un enjeu déterminant. L’historiographie mêlant enfance et relations internationales regorge d’analyses techniques. On connait bien aujourd’hui les instruments internationaux juridiques consacrés aux enfants, ainsi que les modes et les champs d’action des organismes de secours à l’enfance tels que l’Unicef.

D’autre part, des études « philosophiques » et « philanthropiques » de l’enfance à l’échelle mondiale sont également en cours, qui cherchent à définir la place de l’enfant dans la société. Mais qu’en est-il du lien qui peut exister entre l’évolution politique et éthique de la scène internationale au vingtième siècle et la place prise par les questions relatives à l‘enfance dans les discussions internationales ? Beaucoup d’études sur les mécanismes et procédés juridiques et institutionnels veillant au respect des droits de l’enfant fleurissent au début des années 1990, époque faste et optimiste, pour saluer l’arrivée de la Convention internationale des droits de l’enfant de 1989 : panorama général des déclarations et conventions en vigueur à l’échelle internationale en matière de protection de l’enfance, place de l’enfant dans le droit international au vingtième siècle[1]

Mais cette euphorie ne génère pas d’analyse historique globale ni de bilan complet de l’aide internationale à l’enfance.

En ce qui concerne le plus important des organismes dédiés à l’enfance, l’Unicef, les études qui lui ont été consacrées[2] ne s’inscrivent pas dans une histoire globale de l’enfance dans les relations internationales. Les études institutionnelles et juridiques ont jusqu’ici été cloisonnées. Cette absence d’uniformité conduit à vouloir réaliser une synthèse, chercher les évolutions sous-jacentes, déceler les grandes lignes d’une histoire internationale de l’aide à l'enfance qui se complexifie. Le manque de documentation en français et à partir des archives françaises se fait aussi ressentir.

De nombreux axes restent cependant à explorer : les organisations internationales et l’enfance, la représentation française à l’Unicef, les organisations non gouvernementales internationales consacrées à la protection de l'enfance, la protection de l’enfance à la SDN…

Cette recherche du lien entre la scène internationale et l’aide à l’enfance devait donc se doubler d’un travail d’identification et d’évaluation de chaque texte, institution, événement ou personnalité en lien avec l’histoire internationale de l’aide à l’enfance, possible base de départ pour d’autres études plus précises.

 

 

L’aide à l’enfance : un thème qui s’impose à la communauté internationale

 

Tout au long du vingtième siècle, la société internationale considère l’enfant sous un œil neuf et plus humain, à la lumière des changements de mentalité traduits dans les législations nationales, et des œuvres charitables qui se multiplient dès le début du siècle face à l’horreur de la Grande Guerre. De la tragédie de la guerre naît un esprit internationaliste nouveau favorable à la coopération internationale, qui se dote d’organes décisionnels à l’échelle mondiale dont la SDN est la première ébauche. Ces deux mouvements se chevauchant, une internationalisation grandissante de la question de la protection de l’enfance se fait jour, ainsi qu’une approche de plus en plus globalisée de la question de la place de l’enfant dans la société. Il semble qu’au fil du temps, la thématique de l’enfance ait réussi à s’imposer de façon incontournable sur la scène politique internationale.

Dans le bouillonnement de l’après Première Guerre mondiale, les initiatives pour l’enfance connaissent un début de structuration internationale, avec la création de l’Union internationale de secours à l’enfance. Les projets développés à partir de 1920 peuvent trouver un nouvel écho auprès de la Société des Nations récemment créée. La période de l’entre-deux-guerres voit émerger un mouvement international pour l’enfance structuré, qui prend pour base l’action des organismes charitables privés. Évoquée à juste titre par Michel Lopato comme une « période de latence », elle pose néanmoins les bases qui seront nécessaires à l’extension des activités de la communauté internationale en matière d’aide à l’enfance. La Seconde Guerre mondiale et les circonstances tragiques qui lui sont associées constituent un tournant, accentué par la création de l’ONU. Les perceptions de la communauté internationale sur l’enfance changent, créant de nouveaux organismes et des initiatives innovantes. De 1945 à 1959, la communauté internationale jette les nouvelles références institutionnelles et juridiques de l’aide internationale à l’enfance. Les grands bouleversements issus du nouveau contexte international mais aussi plus précisément de la création de l’Unicef sont perceptibles jusqu’en 1959. Lorsque la Déclaration des droits de l’enfant de l’ONU est adoptée le 20 novembre, une nouvelle ère se dessine. Les mécanismes patiemment élaborés depuis 1945 tentent de s’adapter à un monde en perpétuelle évolution, et des voix se font entendre pour élever la cause de l’enfance toujours plus haut dans les sphères internationales. 1990 s’impose comme date d’apogée des relations entre la communauté internationale et l’aide à l’enfance. Le sommet mondial pour l’enfance tenu en septembre vient relayer l’important texte de la Convention internationale des droits de l’enfant, texte qui reste aujourd’hui le plus signé et ratifié de toutes les conventions internationales.

En presque un siècle, les thèmes abordés, les structures concernées, les méthodes d’action et la visibilité de l’aide à l’enfance connaissent de profonds bouleversements. Il est de notoriété commune de faire de la Déclaration de Genève et de la Déclaration des droits de l'enfant les ancêtres de la Convention de 1989. Pourtant, là ne sont pas les seules preuves de l’intérêt porté par la communauté internationale à l’enfance. L’intégration de ce sujet dans les sphères politiques de décision résulte d’un long processus certes concrétisé en 1989-1990 mais dont les phases sont bien plus complexes que le simple vote de deux déclarations.

 

Une action multiforme de la communauté internationale

 

Une institutionnalisation de mieux en mieux reconnue

 

Tant à la SDN qu’à l’ONU, des institutions sont créées spécialement autour de la cause de l’enfance. Le comité de protection de l'enfance dans les années vingt est le premier organisme de ce type. Certes peu important au sein du mécanisme complexe de la SDN, sa création révèle un engagement précoce de la communauté internationale. Avec ce comité, un premier pas est franchi : l’institutionnalisation interétatique de la protection de l'enfance est en marche. Après la Seconde Guerre mondiale, l’ONU décide de poursuivre cette œuvre de protection de l'enfance, mais s’engage plus avant dans l’instauration d’organismes dédiés à l’enfance. Avec la création de l’Unicef, elle s’aventure sur le domaine du secours, mais offre surtout à l’enfance une vitrine sans égal à l’échelle internationale. La mise en place de l’Unicef reste un acte fort : l’influence de personnalités engagées, le constat d’une situation catastrophique et la pression morale exercée sur les décideurs (qui pourrait refuser de venir en aide à un enfant ?) contraignent l’ONU à instaurer et surtout à maintenir ce Fonds. Dès lors, aucun retour en arrière n’est possible. Le succès rencontré auprès des populations et le prestige dégagé par l’organisation ne permettent plus aucune contestation de son importance au cœur du dispositif onusien. L’octroi à l’Unicef d’un statut permanent en 1953 ne fait que confirmer que l’aide pratique et concrète à l’enfance ne peut plus être mise en cause. 

 

Des textes de protection de l'enfance de plus en plus élaborés et universels

 

L’investissement croissant de la communauté internationale se mesure également par l’adoption d’instruments internationaux dédiés à l’enfance de plus en plus complets et contraignants. Les trois Déclarations des droits de l’enfant (1924, 1948 et 1959) se caractérisent par une grande simplicité de style. Bien que la Déclaration de Genève n’introduise que des principes basiques sur le plan international, elle prépare le terrain pour l’adoption progressive de normes internationales toujours plus universelles. Elle émane d’un contexte de guerre dévastatrice ayant répandu la misère parmi les enfants : négligence, sous-alimentation, enseignement interrompu, exploitation économique. Sa reconnaissance par la SDN en 1924 permet l’obtention d’une légitimation internationale de la notion de droits de l’enfant. L’enfant est une personne à part entière, qui mérite une attention spéciale et des droits particuliers. Avec la Déclaration de Genève, c’est toute l’évolution des mœurs des siècles précédents qui se trouve codifiée. Le projet de 1948 reflète quant à lui les événements de la guerre 1939-1945, de même que l'évolution sociale et scientifique. Ce projet reflète une prise de conscience accrue de la nécessité de prodiguer des soins spéciaux à l'enfant, aussi bien en temps de guerre que de paix. Cette déclaration reste toutefois une simple réaffirmation du texte de 1924, très peu remanié. En l’adoptant, l’ONU prend acte de l’œuvre poursuivie par la SDN, et laisse entendre qu’elle accorde du crédit à la notion de droits de l’enfant. Dans la Déclaration de 1959, le rôle des États dans la protection de l'enfance est pour la première fois clairement mentionné dans le texte. Contrairement à la Déclaration de Genève, dont l’initiative revient aux Charities des années vingt, le texte est élaboré et voté au sein du système onusien. Enfin, la préparation et l’adoption de la Convention internationale des droits de l'enfant parachèvent l’œuvre des Nations unies dans la reconnaissance des droits de l’enfant. Par sa longueur, son caractère contraignant, et les processus de contrôle qu’elle met en place (le comité des droits de l’enfant), la Convention innove et offre aux Nations unies l’occasion de s’engager fermement pour les droits de l’enfant. Surtout, l’élaboration du texte de façon consensuelle et la large ratification dont il est l’objet donne au texte une portée universelle que n’ont pas ses prédécesseurs.

 

Une mise en scène événementielle de l’enfant sur la scène internationale

 

Par l’organisation d’événements mobilisateurs, tels que la journée internationale de l’enfant, l’ONU souhaite intégrer à sa politique toutes les catégories de population et s’assurer du soutien des masses. Des stratégies de communication développées par l’Unicef pour promouvoir son action et récolter des Fonds, à l’organisation d’une Année internationale de l’enfant, la communauté internationale entretient la popularité que lui procure son action pour l’enfance. Avec la réunion du Sommet mondial pour l’enfance, elle offre une vitrine incomparable à son action en faveur de l’enfance tout en réaffirmant l’importance qui doit être accordée au sujet dans les projets nationaux et internationaux, qu’ils soient humanitaires, économiques, sociaux, culturels ou politiques. Les enfants méritent une considération singulière qui s’inscrit en lien avec toutes les autres problématiques mais qui se doit aussi d’être envisagée pour elle-même : l’enfant est devenu un sujet de politique internationale à part entière. Ces moments clés apparaissent comme les révélateurs d’une évolution structurelle sur le long terme.

En 1920, l’aide à l’enfance ne représente qu’un sujet mineur de discussion à la SDN, porté surtout par les volontés des œuvres charitables d’en faire une préoccupation importante de la communauté internationale. En 1990, la question connait un retentissement sans précédent, porté par la force d’une communauté internationale élargie et véritablement mondiale. Les structures s’occupant de ces questions sont renforcées, et gagnent en crédibilité au sein du système international.

 

L’élargissement de l’aide internationale à l’enfance

 

Elargissement géographique de l’aide internationale à l’enfance

 

L’aide à l’enfance dit « internationale » n’implique pourtant pas dès le départ un nombre conséquent d’États. Le système colonial, tout autant que l’« eurocentrisme » toujours en vigueur avant la Seconde Guerre mondiale ne permettent pas le développement d’un mouvement universalisé. L’initiative américaine d’Institut panaméricain de l’enfance reste le seul projet non-européen à réelle vocation internationale. Les origines judéo-chrétiennes des Charities fondatrices du mouvement pour l’enfance ont un impact non négligeable sur la première Déclaration des droits de l’enfant en 1924. De même, les sujets abordés par le comité de protection de l'enfance ne concernent que la protection de l'enfance européenne. L’ouverture progressive de la communauté internationale aux pays en voie de développement, mais aussi l’intérêt croissant pour l’enfance en difficulté dans ces pays conduit à une véritable universalisation du problème, qui trouve son point d’orgue dans l’adoption de la Convention de 1989 et le Sommet pour l’enfance de New York. Dans les deux cas, la participation des pays non-européens atteint un niveau jamais égalé.

 

Elargissement des domaines d’action de la communauté internationale

 

L’aide à l’enfance se décline sous de multiples problématiques, qui évoluent au cours du temps. Ainsi, elle peut concerner des domaines aussi variés que la santé, l’alimentation, l’éducation, l’exploitation sexuelle, le travail, la protection juridique, la présence des enfants dans les conflits armés ou la discrimination raciale. On peut regrouper sous le terme d’« aide à l’enfance » deux notions : la protection et le secours. De la protection de l’enfance relèvent tous les mécanismes mis en place en amont pour éviter que l’enfant soit mis en danger : elle comprend par exemple l’élaboration de conventions internationales. Le « secours à l’enfance » fait référence à une tentative pour venir en aide a posteriori aux enfants en difficulté, par l’organisation de l’envoi de nourriture ou de campagnes de vaccinations. L’élaboration de normes internationales, l’assistance matérielle, psychologique et morale, l’éducation des masses et le changement des mœurs, ou encore la mise en place de réseaux d’action sont autant de formes diverses de l’aide à l’enfance. Dans la première moitié du siècle, les seules activités de la SDN restent les questions de protection de l’enfance et non l’organisation des secours, laissée aux œuvres charitables. La communauté internationale parait peu disposée à accepter de discuter sur des thèmes dont on souhaite qu’ils restent du domaine national. Le peu de moyens accordés aux commissions techniques de la SDN réduit encore le champ des possibles. En 1946, les distributions massives de vivres et de médicaments assurées par l’Unicef font entrer l’ONU dans le dispositif de secours matériel à l’enfance. Les premières grandes actions d’urgence sont menées pour venir en aide aux enfants des pays dévastés par la guerre. Dans le même temps, la protection de l'enfance continue d’être un sujet de préoccupation, comme en atteste le vote de la Déclaration des droits de l'enfant de 1959. Dans les années soixante et soixante-dix, la mise en relief de l’aide internationale à l’enfance par l’inclusion de cette aide dans les stratégies de développement renforce l’action de la communauté internationale dans les mécanismes de prévention de la misère et de la souffrance. A la fin de la période, les Nations unies ont réussi à proposer une aide à l’enfance plus complète et exhaustive que celle initiée dans les années vingt. Par l’intermédiaire de l’Unicef, mais aussi du travail des commissions techniques et des institutions spécialisées, le nombre de thèmes abordés ne cesse de croitre, tout comme le type d’aide accordé. Désormais, la communauté internationale s’engage à offrir un soutien matériel et logistique, mais aussi une expertise technique et une protection juridique.

 

Aide à l’enfance, ONG et communauté internationale

 

La multiplicité des organismes publics et privés liés à la protection de l’enfance et le nombre croissant de tels organismes ne permet pas une approche systémique dans un travail aussi concis. Pourtant, il semble impossible de dissocier le rôle joué par les organisations non gouvernementales dans l’établissement d’un système d’aide à l’enfance mondialisé. Ainsi, l’étude des œuvres privées se limite dans cette recherche à deux organisations au rôle précurseur dans l’institutionnalisation et la codification de l’aide à l’enfance : l’Union internationale de secours à l’enfance et l’Association internationale de protection de l’enfance. Les œuvres privées jouent un rôle de premier plan à l’origine de cet élan international et leur influence reste importante jusque dans les années cinquante. Avec la création de l’Unicef et sa médiatisation en tant que « superpuissance humanitaire », leur rôle apparaît pourtant quelque peu diminué. Après les opérations de secours de masse menées pour pallier aux désastres de la Seconde Guerre mondiale, l’Unicef redirige son action caritative vers les pays en voie de développement, dans lesquels la situation de l’enfance est inquiétante. L’organisme onusien, dont l’action de secours est gigantesque et efficace, apparait alors comme incontournable pour tous ceux qui s’intéressent à l’aide à l’enfance. Dans les années quatre-vingt, la rédaction de la Convention internationale des droits de l'enfant redonne une place de choix aux ONG, qui s’organisent en réseau et mènent un travail de fond sur la définition des droits de l’enfant et pour leur reconnaissance partout et par tous. Le soutien populaire des masses, matérialisé par les ONG et leur influence, pousse les États à faire toujours plus en faveur de l’enfant.

Cette recherche peut être l’ébauche d’une insertion de la réflexion dans des problématiques plus globales, permettant d’aider à comprendre le fonctionnement de la communauté internationale aujourd’hui, à la lumière de ses évolutions historiques. La question particulière de l’aide internationale à l’enfance peut éclairer certains aspects : comment s’organise l’entraide humanitaire internationale (entre les pays mais aussi entre communauté internationale et ONG) ? Que révèle la place plus ou moins importante qui lui est accordée au sein de l’ONU ? En 1990, l’enfant est pris en compte dans les relations internationales en termes politiques et économiques et en tant que catégorie de l’humanité à part entière. Alors qu’auparavant les enfants sont considérés comme des « sous-adultes » secondaires ou comme des « baromètres de la détresse de la population », ils constituent désormais un réel sujet de préoccupation à part entière. Envisagés dans une perspective humanitaire et sociale au début du siècle, ils entrent en 1990 dans tous les domaines de discussion : l’économie, la culture, le développement, l’écologie, l’urbanisation... Sur tout le vingtième siècle, l’enfant reste un facteur d’accords et de consensus entre les pays. Malgré les quelques désaccords politiques perceptibles, « la grande cause de l’enfance » est une cause universelle qui réunit les peuples et les dirigeants. L’histoire de l’aide à l’enfance est marquée par l’« Histoire » des sociétés, des acteurs politiques et des relations internationales mais elle parait s’imposer aussi comme un des moteurs de cette Histoire.



[1]    Citons particulièrement les travaux de Geraldine Van Bueren, Sharon Detrich, Philip Veerman et Michael Freeman, tous parus chez Martinus Nijhoff publishers.

[2]    Maggie Black, Children first : the story of UNICEF, Past and Present, New York, Oxford university press, 1996, 361 p. Kesera Karunatilleke, Le Fonds des Nations unies pour l’enfance, Paris, Pedone, 1967. Thierry Geaniton, Aspects récents de l’action de l’UNICEF en matière de protection internationale de l’enfant, thèse en droit, Paris, Université de Paris I,1995.