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Pauline Peretz, L’émigration des Juifs soviétiques : le rôle des États-Unis pendant la Guerre Froide

 

 

Bulletin n° 22, automne 2005

 

L’émigration des Juifs soviétiques :

le rôle des États-Unis pendant

 la Guerre Froide

 

Pauline Peretz[1]

 

En décembre 1987, à la veille du sommet qui devait réunir Reagan et Gorbatchev à Washington, une foule de 200 000 personnes manifesta sur le Mall pour exiger du Secrétaire général du Parti communiste soviétique qu’il laissât les Juifs émigrer. Ce rassemblement de masse symbolisait le soutien extrêmement puissant dont jouissaient alors les Juifs soviétiques aux États-Unis. Comment expliquer que ces derniers aient été les seuls depuis la Révolution d’Octobre à bénéficier d’une telle aide, alors que tant d’autres victimes du régime soviétique l’auraient mérité tout autant ? L’ambition de ma thèse a été de répondre à cette question en montrant que les Juifs soviétiques ont fait l’objet d’une mobilisation sans précédent à l’initiative d’Israël et de la communauté juive américaine, qui imposèrent leur émigration comme une question humanitaire requérant l’intervention des États-Unis. L’histoire de cette mobilisation est celle d’un succès, car elle a obtenu après une trentaine d’années la réalisation de son but. Quelques mois après la manifestation géante de décembre 1987, l’URSS se mit en effet à ouvrir grand ses frontières aux Juifs, donnant lieu à l’un des flux migratoires les plus importants de l’après-Guerre Froide. De cette succession, ma thèse ne conclut pas à la responsabilité exclusive des États-Unis dans la reconnaissance progressive par les Soviétiques du droit des Juifs à émigrer. L’intérêt de cette mobilisation réside ailleurs pour l’historien. Son étude permet d’éclairer sous un jour nouveau le fonctionnement de la diaspora juive et de la politique étrangère des États-Unis. En suivant un chemin tortueux, passant d’Israël et des milieux communautaires au Congrès et à la Maison Blanche, j’ai voulu expliquer comment l’émigration juive soviétique devint un des objectifs de la politique étrangère des États-Unis durant la Guerre Froide. Ou, autrement dit, comment les droits de l’homme prirent le dessus sur la concurrence stratégique comme déterminant de l’attitude américaine à l’égard du Kremlin.

 

Le mouvement d’aide aux Juifs soviétiques constitua une première dans l’histoire de la communauté juive américaine. Jusqu’au début des années 1960, celle-ci ne s’était jamais manifestée sur la scène politique pour des combats spécifiquement juifs. Jusqu’alors, c’était en faveur de la lutte pour l’égalité des droits et de la justice raciale que les organisations communautaires s’étaient mobilisées. Indéniablement, la création d’Israël conféra aux organisations juives américaines une assurance nouvelle et les conduisit progressivement vers des batailles politiques qui n’étaient plus seulement fondées dans l’altruisme. L’intégration des Juifs dans la classe moyenne et la quasi-disparition de l’antisémitisme à la fin des années 1950 facilitèrent également leur mobilisation. Puis, au début des années 1960, la mobilisation des organisations communautaires en faveur des Juifs soviétiques fut légitimée par le surgissement de la mémoire de la Shoah au sein d’une communauté et d’une société qui l’avaient soigneusement refoulée. Dans un contexte politique dans lequel la crainte d’une nouvelle destruction du peuple juif trouvait de nombreux échos, la communauté juive joua de cette analogie, pourtant injustifiée, entre le génocide nazi et ce qu’elle nomma un génocide culturel et spirituel à l’initiative de l’URSS. Abandonnant l’anticommunisme qui constituait jusqu’alors le ressort de sa mobilisation, elle tira parti du sursaut moral né de ce parallélisme pour redéfinir sa mobilisation comme un combat humanitaire et accélérer la sensibilisation de l’opinion américaine et de Washington à leur sort. À la fin des années 1960, le repli sur les intérêts de la communauté, propice à une mobilisation mieux assumée en faveur de la diaspora juive, naquit aussi de l’amertume conçue au lendemain de l’échec de l’alliance entre Noirs et Juifs et fut favorisé par la légitimation croissante des préoccupations ethniques. Les organisations juives bénéficiaient alors de circonstances idéales pour affecter les relations entre les deux superpuissances.

La dimension internationale de la mobilisation américaine en faveur des Juifs soviétiques a jusqu’à présent été totalement ignorée. Le mouvement est généralement présenté comme unique et sans lien avec les actions entreprises par les autres foyers de la diaspora. Mes recherches dans les archives des organisations juives américaines m’ont pourtant conduite à mettre en évidence l’action d’un bureau israélien, du nom de « Nativ », chargé dès 1953 de provoquer dans la plus grande confidentialité l’immigration des Juifs d’URSS en Israël par une double opération : derrière le rideau de fer par des actions directes auprès des Juifs et dans de nombreux pays occidentaux par une campagne de sensibilisation à leur sort. C’est aux États-Unis que la campagne imaginée par Nativ fut la plus aboutie. Il était donc impossible d’étudier le mouvement américain sans prendre en compte le rôle déclencheur puis l’influence de l’État hébreu sur celui-ci. Mon but a été de réintroduire dans l’histoire du mouvement américain d’aide aux Juifs soviétiques l’acteur manquant et pourtant absolument décisif que fut Israël. En quasiment vingt ans, le bureau israélien parvint grâce à l’aide de nombreux alliés à placer la question juive soviétique sur l’agenda politique américain, à réunir un très vaste soutien autour de cette cause, et à faire de l’émigration l’objectif premier de la campagne. Bien que son but fût de nature sioniste, Nativ sut présenter le respect du droit des Juifs soviétiques à l’émigration comme une question de nature humanitaire à même d’attirer une large coalition d’alliés. Sans l’intervention du bureau secret, les appels de la communauté juive américaine au Kremlin à respecter les droits culturels et religieux auraient pu donner lieu à un mouvement d’une intensité et d’une nature comparables, mais ils n’auraient pas contribué à l’accomplissement de l’objectif de Jérusalem de rassembler les Juifs soviétiques en Israël.

L’influence de Nativ sur l’agenda politique et les activités communautaires ne s’exerça pas sans difficultés. La communauté juive américaine résista longtemps à la création d’une organisation entièrement consacrée aux Juifs soviétiques. En 1964 cependant, forcée de réagir à une violente poussée d’antisémitisme en URSS, elle finit par céder. Elle cessa d’abord d’avoir recours à une rhétorique anticommuniste, puis adopta, à partir de la guerre des Six Jours, l’émigration des Juifs soviétiques comme but de sa mobilisation. L’influence du Bureau sans nom fut la plus importante entre 1967 et la guerre du Kippour, période pendant laquelle Israël bénéficia d’une formidable aura dans la diaspora juive. Mais dès que cette aura déclina à partir de 1973, les organisations juives reprirent leur indépendance et résistèrent à l’interprétation sioniste du mouvement. Lorsque l’URSS se mit à ouvrir ses frontières, la communauté américaine voulut, elle aussi, accueillir les Juifs qui la fuyaient. Les temps de forte émigration coïncidèrent donc avec des moments de violentes tensions entre Israël et les organisations juives américaines qui résistèrent âprement à la prétention de celui-ci de parler au nom de l’ensemble du monde juif. Dès lors que les intérêts d’Israël et de la communauté juive divergèrent, l’influence de Nativ fut contestée. Pour ne pas étaler ce conflit au grand jour, Israël n’eut d’autre choix que de se résigner à cette résistance jusqu’en 1989, date à laquelle les États-Unis revinrent sur leur politique de la porte ouverte à l’égard des réfugiés d’URSS, réorientant ainsi les flux vers Israël. Une certaine forme de division du travail exista donc entre 1964 et 1974, les Juifs américains aidant Israël à obtenir un résultat bénéfique aux deux. Mais l’intensité du conflit qui se fit jour à partir de 1975 ne permet pas d’appliquer aux relations entre Israël et la communauté juive américaine le modèle « donneur d’ordres/exécutant ». En l’état de nos connaissances, il semble en effet qu’à aucun moment Jérusalem n’ait manipulé cette communauté. Son influence ne tint qu’à son ascendant moral et à la légitimité historique que les Juifs américains voulurent bien lui reconnaître. Ceux-ci ne répondirent favorablement à la pression israélienne que parce qu’ils pensaient que la cause que poursuivait l’État hébreu était juste et conforme à leur propre engagement historique d’aide à la diaspora juive ; la communauté ne fut prête à le faire que tant que ses propres intérêts démographiques n’étaient pas en jeu.

 

L’adoption de l’amendement Jackson-Vanik par le Congrès en 1974 fut le résultat le plus tangible du mouvement américain d’aide aux Juifs soviétiques. Cet amendement qui conditionnait l’octroi d’avantages économiques à l’URSS à son respect du droit des minorités à émigrer marqua le début de la mise sur agenda de l’émigration juive soviétique dans les relations soviéto-américaines. Cette mise sur agenda ne put avoir lieu que parce que les organisations juives étaient parvenues à persuader le Congrès qu’intérêt juif et intérêt américain coïncidaient. Celles-ci surent en effet formuler la question d’une façon telle qu’elle rencontrât une certaine interprétation de l’intérêt national : les États-Unis devaient y gagner à une moralisation de leur politique étrangère et ils renonceraient simultanément à une libéralisation de leurs relations commerciales avec l’URSS qui aurait été nuisible à la majorité des Américains. En outre, Jackson-Vanik ne fut adopté à une aussi large majorité que parce qu’il apparut à un moment de forte contestation de la détente et de doute à l’égard de la politique étrangère conduite par Nixon et Kissinger. Ainsi le texte put rallier de nombreux groupes qui y virent le moyen de poursuivre des objectifs autres que l’aide aux Juifs soviétiques. Les anticommunistes se montrèrent favorables à ce linkage[2] parce qu’il devait permettre de corriger la politique intérieure de l’URSS. Les progressistes, attachés à l’avancée des droits de l’homme dans le monde, considérèrent Jackson-Vanik comme une révision bienvenue de la politique étrangère américaine à l’égard de Moscou. Les protectionnistes s’y avérèrent, eux, favorables parce qu’ils voulaient faire obstacle au commerce entre l’URSS et les États-Unis. Face à cette très large coalition, les opposants au conditionnement des relations économiques par des considérations humanitaires – principalement, les milieux d’affaires et les élus des grands États céréaliers – furent pris au dépourvu. Jusqu’en 1989, ils n’arrivèrent jamais à provoquer une suspension, encore moins une abrogation, de Jackson-Vanik. Son adoption puis son maintien furent donc le résultat de l’affrontement de pressions contraires, mais de forces très inégales. Non d’un prétendu coup du lobby juif.

 

L’adoption par les États-Unis d’une mesure contraignante à visée humanitaire à l’encontre de l’URSS nécessitait une configuration particulière. Le geste des États-Unis à l’égard des Juifs soviétiques ne pouvait avoir lieu à un moment quelconque de la Guerre Froide. Pour le Congrès, le moment idéal apparut dès que les États-Unis furent en mesure de faire pression sur l’URSS. L’anticommunisme était évidemment un facteur propice à l’imposition de sanctions à Moscou pour sa violation des normes humanitaires internationales. Mais il fut le plus virulent durant les périodes où les relations entre les deux pays étaient les plus tendues. Or Washington n’avait alors aucun pouvoir de contrainte sur le Kremlin et ne souhaitait pas prendre le risque d’envenimer encore davantage ses relations avec lui. Ce fut le cas lors des crises du début des années 1960, lors de l’intervention américaine au Vietnam, puis, à nouveau, de l’invasion de l’Afghanistan par les Soviétiques à l’arrivée de Gorbatchev au pouvoir. Les États-Unis n’étaient donc en mesure d’affecter la politique intérieure de l’URSS que lors des périodes de rapprochement entre les deux pays. La détente, période plastique et malléable par excellence, était extrêmement favorable à la renégociation des termes de la Guerre Froide que prônaient les groupes juifs et leurs alliés. Cette période de calme et d’espoir dans les relations entre les deux supergrands laissa penser, lors de l’épisode Jackson-Vanik, que le Congrès pouvait infléchir la politique juive du Kremlin. De même, la reprise du dialogue entre les États-Unis et l’URSS à partir de 1985 permit à Washington d’exiger de Moscou une correction de son traitement de la minorité juive. Que les États-Unis soient en mesure d’exercer une pression sur Moscou ne garantissait pas cependant que celle-ci réponde à la pression. Il fallait pour cela que la pression américaine coïncidât avec un moment de faiblesse économique et de repli stratégique de l’URSS, un moment où Moscou avait un besoin réel du soutien américain. Une telle configuration se dessina à partir de 1987 : le sort des Juifs soviétiques s’améliora rapidement parce que Gorbatchev voulait pouvoir compter sur le soutien des États-Unis à sa réforme de l’URSS. Mais de telles circonstances furent loin de se présenter en 1974 : l’amendement Jackson-Vanik ne produisit pas la hausse de l’émigration juive escomptée car le Kremlin avait alors les moyens de ne pas se soumettre au bâton économique américain. En outre, si, à cette occasion, les organisations juives et leurs alliés furent capables d’entraver les négociations conduites par Nixon et Kissinger avec Moscou, elles ne parvinrent pas à les forcer à faire de l’émigration juive soviétique un point d’achoppement des relations entre les deux pays. Or, pour que la pression américaine eût le plus de poids, il fallait qu’elle fût exercée de manière conjointe par le Congrès et l’exécutif.

La Maison Blanche n’avait a priori pas de raison de ne pas adhérer à l’objectif d’émigration des Juifs d’URSS. Elle y résista pourtant de nombreuses années au prétexte que leur traitement relevait des affaires intérieures soviétiques. Il existait cependant, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, des textes de droit international qui légitimaient une intervention extérieure en cas de violation des droits de l’homme par un État. La véritable raison de cette résistance était donc à trouver ailleurs : la mise de l’émigration juive soviétique sur l’agenda de la politique étrangère américaine à l’égard de l’URSS ne pouvait laisser indemnes les relations entre les deux pays. Il fallait prévoir que Moscou réagirait en limitant les options de Washington sur un dossier qui, cette fois, toucherait le cœur même des intérêts américains. Les sujets de négociation entre les deux pays étant toujours fort nombreux durant les périodes de rapprochement, la question de l’émigration juive était condamnée à empêcher la réalisation des projets de la Maison Blanche à l’égard de l’URSS. Nixon fut, pour cette raison, viscéralement opposé à la révision de la politique étrangère américaine qu’impliquait la prise en compte du sort des Juifs soviétiques. Lui importaient prioritairement la conclusion des accords SALT et le règlement de la guerre du Kippour, dont le succès dépendait de la bonne volonté du Kremlin. Nixon refusait par ailleurs de tourner le dos à une politique étrangère de nature stratégique pour revenir à une politique inspirée par l’idéologie.

Au-delà de la présidence Nixon, la question juive soviétique exposa de manière particulièrement aiguë les États-Unis au dilemne de la conciliation entre la moralité et les impératifs stratégiques d’un pouvoir global. Pour que la moralité triomphât, il fallait ou bien que l’exécutif acceptât de son propre gré de placer les considérations humanitaires en tête des objectifs stratégiques, ou bien qu’il fût forcé de le faire par le Congrès. C’est ce second cas qui prévalut lors de l’adoption de l’amendement Jackson-Vanik, mais sans résultat convaincant. À partir de 1977, le premier cas sembla à son tour pouvoir se réaliser. Après la fin de l’aventure vietnamienne, l’aide aux Juifs soviétiques se mit à représenter pour les Américains un moyen de réhabiliter leur politique étrangère. Mais le véritable tournant fut pris sous l’effet de l’adoption de l’Acte final d’Helsinki et de l’écho qu’il trouva au Congrès. Une fois élu, Carter voulut placer sa présidence sous le sceau des droits de l’homme. Durant les premiers mois, il se montra prêt à faire du comportement des Soviétiques en matière humanitaire un test de leur volonté d’améliorer leurs relations avec les États-Unis. Carter abandonna pourtant vite cette position généreuse pour revenir à un réalisme modéré : il prit conscience qu’il avait besoin de la coopération de Moscou pour avancer sur les dossiers qui devaient consacrer le succès de sa présidence. Ce ne fut qu’au lendemain de l’invasion de l’Afghanistan que, sous la présidence Reagan, l’exécutif américain reprit à son compte la revendication des organisations juives et du Congrès d’une libéralisation de l’émigration juive soviétique. Cette réappropriation fut motivée cette fois non pas tant par une sensibilité humanitaire particulière que par un très virulent anticommunisme. En quelques années, les droits de l’homme devinrent un déterminant essentiel de la politique étrangère des États-Unis à l’égard de l’URSS, un déterminant aussi important que la traditionnelle compétition stratégique et militaire entre les deux supergrands.

 

Puisque l’émigration des Juifs soviétiques devait les conduire en Israël, l’intervention de l’exécutif américain nécessitait également que les relations entre Washington et Jérusalem fussent excellentes. Jusqu’à la présidence Kennedy, cette intervention resta problématique en raison de l’attachement de la Maison Blanche à un règlement de la question des réfugiés palestiniens. L’accession d’Israël au statut de partenaire privilégié au Moyen-Orient à partir de la guerre des Six Jours rendit plus aisée l’intervention des États-Unis en faveur des Juifs auprès de Moscou. Mais celle-ci continua de dépendre prioritairement de l’état des relations soviéto-américaines qui était le principal déterminant de l’action de Washington sur ce dossier. Le caractère très secondaire de l’état des relations israélo-américaines tenait à l’extrême discrétion du gouvernement israélien sur la question juive soviétique. À notre connaissance, jusqu’en 1988, celui-ci ne souleva cette question que lors de situations de crise, tel le procès de Chtcharanski en 1978. La règle générale fut celle du silence. Israël refusait de mentionner le sort des Juifs soviétiques dans son dialogue avec les États-Unis pour ne pas nuire à la relation privilégiée qu’il avait réussi à établir avec la Maison Blanche et pour ne pas prendre le risque de menacer le soutien américain par des demandes qui auraient pu irriter Washington. Israël avait laissé aux organisations juives américaines le soin d’avancer la cause des Juifs soviétiques pour lui.

La discrétion israélienne fut inutile car les Américains établirent un lien entre leur politique moyen-orientale et l’émigration juive soviétique. Ainsi, en pleine guerre du Kippour, Nixon menaça de différer l’aide logistique et militaire américaine à Israël si ses diplomates ne parvenaient pas à convaincre les organisations juives de retirer leur soutien à l’amendement Jackson-Vanik. Plus tard, lorsque les Juifs qui réussissaient à émigrer d’URSS se mirent à changer de destination, Washington encouragea la pratique du dropping-out[3] en facilitant leur arrivée aux États-Unis. Leur acceptation comme réfugiés répondait certes à des considérations idéologiques, mais elle permettait aussi de détourner d’Israël des émigrants qui auraient, s’ils s’y étaient rendus, renforcé la présence juive au Moyen-Orient et compliqué encore davantage le règlement du conflit israélo-palestinien. Accueillir les Juifs soviétiques en Amérique rendait donc possible de dissocier le combat humanitaire en faveur de la liberté d’émigration de l’objectif sioniste de peuplement de l’État hébreu. C’est paradoxalement peu après que le gouvernement israélien fut intervenu pour la première fois en faveur de l’immigration juive soviétique auprès de Washington que la Maison Blanche facilita la réalisation de l’objectif imaginé par Nativ au début des années 1950. En dépit d’une pleine conscience des difficultés que devait nécessairement produire l’arrivée massive des Juifs soviétiques en Israël, les États-Unis refermèrent partiellement leurs portes aux flots humains qui se déversaient d’URSS à la fin des années 1980. Il n’est pas sûr qu’ils aient voulu à ce moment-là faire un cadeau aux Israéliens puisque des difficultés financières motivèrent l’adoption de cette politique migratoire restrictive. De fait cependant, les États-Unis se retrouvèrent à défendre les intérêts d’Israël auprès de l’URSS, alors qu’ils étaient jusqu’alors intervenus uniquement en faveur d’une libre émigration des Juifs, émigration qui laissait la porte ouverte à d’autres options que la seule réalisation du dessein sioniste et stratégique d’Israël.

 

 

 

 


[1] Thèse soutenue à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne le 13 décembre 2004. Le jury était composé de Mme Marie-Pierre Rey (Professeur à l’Université Paris I-Panthéon Sorbonne), présidente du jury, M. Michel Abitbol (Professeur à l’Université hébraïque de Jérusalem), M. André Kaspi (Professeur à l’Université Paris I-Panthéon Sorbonne), directeur, M. Pierre Mélandri (Professeur à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris) et Mme Catherine Nicault (Professeur à l’Université de Reims).

[2] Le linkage est une mise en relation de deux termes. Dans la sphère des relations internationales, il désigne le conditionnement de concessions politiques accordées par un premier pays à un second, à des avancées dans un autre domaine réalisées par celui-ci.

[3] Changement de destination des Juifs soviétiques en route vers Israël.