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Nicolas Vaicbourdt, John Foster Dulles à l'heure de la première Détente

John Foster Dulles à l'heure de la première Détente

 

 

 

 

Bulletin n° 21, automne 2005

 

 

John Foster Dulles à l’heure de la première Détente

Entre leadership et multilatéralisme :

les États-Unis et la guerre froide

(1953-1959)

Nicolas Vaicbourdt[1]

 

 

 

En privilégiant l’approche décisionnelle, ce travail s’est proposé de suivre la conception et la concrétisation de la politique étrangère de l’administration Eisenhower à travers le prisme de John Foster Dulles, son secrétaire d’État. En effet, c’est à Eisenhower et Dulles qu’il revint, après les difficultés rencontrées par Truman, d’organiser définitivement la stratégie de la guerre froide, en adoptant la première doctrine de dissuasion. Maître d’œuvre du New Look, Dulles a entrepris de figer la confrontation militaire entre les deux blocs pour inscrire la guerre froide dans sa dimension idéologique. L’enjeu de ce travail était d’étudier la corrélation entre ses conceptions et ses décisions concrètes, et d’en apprécier la plasticité dans le contexte mouvant de la première détente.

Dans cette perspective, l’option d’un plan chronologique s’est imposée pour pouvoir rendre compte du poids des expériences successives sur  la dynamique de la diplomatie de Dulles et l’évolution de ses perspectives. La première partie présente les cadres de son action : ses références intellectuelles et politiques, qui mêlent pragmatisme et idéalisme, ainsi que le cadre institutionnel et décisionnel dans lequel il inscrivit sa fonction de secrétaire d’État. Il en ressort que, bien qu’homme de pouvoir solitaire, Dulles sut parfaitement s’adapter au poids du Congrès aussi bien qu’au mode de fonctionnement instauré par Eisenhower.

La seconde partie qui couvre les trois premières années de ses fonctions porte sur la phase de développement du New Look et les tentatives de Dulles d’appliquer cette stratégie pour modifier le cours de la guerre froide. Il s’agit alors concrètement pour Dulles de figer le rapport de force entre les deux blocs en bloquant l’expansion des puissances communistes en Asie ou en Amérique latine et de structurer une défense européenne en adéquation avec les exigences du New Look. Cette phase « active » de la diplomatie américaine se clôt en 1955 avec la première crise de dissuasion pour la protection du territoire de Formose et l’amorce d’une détente ambiguë en Europe lors du sommet de Genève.

La troisième partie couvre une période plus délicate pour Dulles, affaibli par le cancer. Si Dulles a pu atteindre ses objectifs à court terme, la fragilité du leadership américain, pressentie dans les années précédentes, se révèle dans les difficultés rencontrées par l’administration pour développer une politique cohérente envisagée sur la longue durée aussi bien en Europe qu’au Proche-Orient, et acceptée par ses alliés. La cohésion du bloc occidental fut remise en cause par les divergences d’intérêts au Proche-Orient et mina la politique américaine dans la région. Et si la convergence des intérêts permit une accélération du processus d’intégration européenne dans un sens désiré par Dulles, le contexte de la coexistence pacifique et les doutes croissants des Européens au regard de la crédibilité de la politique de dissuasion bloquèrent les adaptations de l’OTAN désirées par Dulles. Ces difficultés conduisirent Dulles à envisager de réformer la stratégie des représailles massives ; une réforme rendue clairement indispensable par le déroulement des crises de Quemoy et de Berlin mais qu’il ne put concrétiser avant son décès en raison de l’opposition d’Eisenhower.

 

Entre moralisme et pragmatisme : l’affirmation d’un homme de pouvoir

 

Petit-fils et neveu de secrétaire d’État, John Foster Dulles est lui-même devenu secrétaire d’État à l’âge de 65 ans, au terme d’une longue carrière entièrement dédiée aux questions internationales. Ses activités d’avocat d’affaires, de responsable du Conseil fédéral des Églises protestantes américaines, de sénateur et ponctuellement de diplomate (membre des délégations américaines à Versailles en 1919 puis à San Francisco en 1945 ; négociateur du traité de paix américain avec le Japon…) lui ont permis d’acquérir une expérience concrète qu’il s’est efforcé de théoriser dans une série d’ouvrages et d’articles depuis le début des années vingt. Son analyse pragmatique du système international fut originellement marquée par une perspective économique, notamment en ce qui concernait l’évolution de la situation en Europe, pour laquelle il envisageait une réorganisation selon un modèle fédéral économique et politique afin de réduire la confrontation entre la France et l’Allemagne. Toutefois, le contexte de la montée des fascismes le conduisit à considérer avec un intérêt grandissant les enjeux idéologiques des relations inter-étatiques et à leur reconnaître un rôle primordial. Cette grille de lecture mêlant le pragmatisme des analyses et le primat du rôle de l’idéologie sera au cœur de sa perception de la guerre froide et de ses enjeux ultimes. Elle le conduira à s’opposer à George Kennan et Paul Nitze, les maîtres d’œuvre de la stratégie de l’administration Truman, qui, selon lui, avaient trop insisté sur la logique des rapports de force militaire dans la guerre froide, sans en percevoir les dimensions économiques, politiques et psychologiques.

Après avoir été un des promoteurs du bipartisanisme en politique étrangère au nom de l’engagement international du pays, Dulles se fonda sur cette divergence essentielle pour dénoncer les limites de la politique étrangère démocrate. Ainsi, dans le contexte de la campagne électorale de 1952, il parvint à réconcilier la frange isolationniste dominante du parti républicain et les tenants d’une ligne internationaliste en proposant une redéfinition de la stratégie américaine de la guerre froide. En se reposant davantage sur leur supériorité atomique et leur réseau d’alliance, les Américains devaient empêcher le bloc communiste d’exploiter son avantage militaire et recentrer la confrontation Est-Ouest sur ses aspects idéologiques et économiques. Ainsi Dulles offrait-il la promesse de gagner la guerre froide en limitant le poids des engagements nationaux tout en garantissant le maintien des États-Unis dans une logique de sécurité collective.

La victoire du candidat républicain, Eisenhower, entérina le succès politique de Dulles qui fut logiquement nommé secrétaire d’État. Dulles joua alors un rôle fondamental dans la définition de la politique de sécurité nationale, parfois même au détriment du Département d’État qui perdit le rôle moteur qu’il avait eu sous l’Administration précédente. En s’inscrivant parfaitement dans le processus de décision fondé sur le principe de la concertation et de la recherche du consensus dans l’élaboration des grandes décisions, tel que l’avait initié Eisenhower, le secrétaire d’État put imposer sa vision idéologique de la guerre froide et du rôle de la dissuasion, et marqua incontestablement de son empreinte la politique de l’administration Eisenhower. Jouant de son autorité morale et de la qualité de son expertise reconnue par Eisenhower, Dulles suggéra une révision fondamentale de la politique de sécurité nationale et en fixa les cadres. Son rôle essentiel dans la phase finale de l’adoption du New Look renforça davantage encore son rôle au sein de l’administration. Dans le jeu de pouvoir et d’influence que l’organisation des débats instaurait au sein du Conseil de Sécurité nationale, Dulles parvint régulièrement à imposer ses vues aux différents membres et à générer des consensus autour de ses positions. Certes, cela n’ôta en rien la décision finale au Président, mais leur convergence de vues permit à Dulles d’influencer les conclusions d’Eisenhower.

 

Comment bâtir une politique de dissuasion autour d’un système d’alliance

 

Au terme d’une longue année de réflexions et de débats, l’Administration Eisenhower élabora une stratégie diplomatico-militaire, marquée par le contexte de la mort de Staline et les leçons du soulèvement de Berlin et la fin de la guerre en Corée. Fondé sur une réorganisation des forces armées, dont la stratégie reposait désormais essentiellement sur le recours aux armes atomiques, et sur une diplomatie de dissuasion, incarnée par la menace de représailles massives et asymétriques, le New Look devait permettre aux États-Unis et à leurs alliés de résister à moindre coûts aux menaces soviétiques sans entraver leur développement économique et social. Ainsi, l’Occident pourrait-il mener avec succès le combat sur le terrain idéologique au cœur d’une guerre froide inscrite dans la longue durée.

Conçue pour garantir la sécurité de l’Europe occidentale, dont le sort était un des enjeux majeurs de la guerre froide, la doctrine des représailles massives, énoncée par Dulles, dépendait pour son efficacité des membres de l’Alliance atlantique. Ceux-ci devaient en effet à la fois octroyer les facilités militaires qui permettraient le déploiement des forces stratégiques américaines et fournir localement les troupes qui compléteraient l’arsenal américain. Mais surtout, la cohésion de l’Alliance devait renforcer la crédibilité de la dissuasion américaine en affirmant la détermination et l’unité du bloc occidental. Toute la difficulté de Dulles fut de garantir les conditions de la crédibilité américaine, aussi bien vis-à-vis du bloc communiste qu’au sein de l’Alliance, puis des autres structures constituées sur le pourtour du bloc communiste, en Asie et au Moyen-Orient. Mais dès les semaines qui suivirent la proclamation de la doctrine des représailles massives, Dulles ne put que constater les limites du leadership américain dans le contexte de la première détente. Son désir de renforcer la cohésion des Européens en profitant de l’indispensable réarmement de l’Allemagne pour structurer une défense européenne se heurta aux réticences françaises et britanniques. Ces mêmes partenaires essentiels ne se montrèrent pas plus solidaires de la politique américaine en Asie ou en Amérique centrale où la perception d’intérêts divergents limita la liberté d’action des États-Unis, jusque dans leur stratégie de dissuasion en Indochine ou pour la défense de Formose et des îles de Quemoy et Matsu. L’épisode de la crise de Quemoy et Matsu de l’automne 1954 et au printemps 1955 illustra les difficultés de la diplomatie de dissuasion : non seulement Dulles et Eisenhower eurent à subir les pressions de leurs alliés hostiles à une politique qui risquait de déclencher une guerre mondiale, mais les Américains furent confrontés au décalage entre les enjeux politiques concrets d’une crise locale et les conséquences incommensurables de l’éventualité d’un échec de la dissuasion. La remise en question de la crédibilité de leur posture stratégique les contraint à davantage prendre en compte les désirs européens de normaliser les relations entre les deux blocs. Cependant la crainte de voir l’Alliance se diviser dans l’éventualité d’une réelle détente en Europe conduisit Dulles à rejeter les opportunités du sommet de Genève en 1955, pour maintenir une pression sur le bloc soviétique dont il estimait l’effondrement non seulement inéluctable mais imminent.

 

Comment maintenir un système d’alliance autour d’une politique de dissuasion : l’ère des doutes

 

Le clivage entre les alliés européens et les États-Unis se confirma durant le second mandat d’Eisenhower et souligna les limites du leadership américain, menaçant leur stratégie. Rejetant les analyses de Washington qui désirait se rallier le nationalisme incarné par Nasser, Londres et Paris s’engagèrent au Proche-Orient dans une politique en contradiction avec les objectifs régionaux définis par les Américains dans le cadre de la guerre froide. Incapables de convaincre leurs alliés, Eisenhower et Dulles les sacrifièrent lors de la crise de Suez au nom de leur perception des intérêts suprêmes du camp occidental ! Toutefois, la politique unilatérale des États-Unis s’avéra inadaptée aux réalités nationalistes et anti-israéliennes de la région : quelques mois seulement après sa proclamation, la doctrine Eisenhower de soutien aux régimes anticommunistes se conclut par un échec. Les pressions sur la Syrie puis le débarquement des forces américaines au Liban, après le renversement du gouvernement pro-occidental en Irak, radicalisèrent les opinions publiques arabes autour d’un nationalisme nassérien désormais ouvertement hostile aux États-Unis. Et si le secrétaire d’État sut s’adapter en Europe en pratiquant une politique d’influence pour soutenir le processus de construction européenne imaginé à Messine par les Européens eux-mêmes, il ne parvint pas à convaincre les membres de l’OTAN de s’adapter aux exigences stratégiques américaines. Le contraste de l’évolution des deux dossiers confirma que la capacité de leadership de Dulles et Eisenhower ne trouvait corps que dans la limite d’intérêts convergents. Ce constat fragilisa la crédibilité de la dissuasion américaine et poussa Dulles à envisager une révision de la doctrine de dissuasion plus appropriée au contexte international. En proposant une nouvelle posture stratégique et diplomatique plus flexible, Dulles entendit restituer plus de crédibilité aux États-Unis et resserrer les liens avec les alliés européens inquiets des conséquences de la doctrine des représailles massives à l’heure de la parité nucléaire. Bien qu’il ait fondé ses arguments sur les conséquences diplomatiques de l’inadaptation croissante des représailles massives, Dulles ne fut jamais en mesure d’amener l’ancien général à réviser sa conception de la guerre à l’ère nucléaire. Pourtant, les crises successives de 1958 pour les îles de Quemoy et Matsu puis à Berlin confirmèrent les craintes du secrétaire d’État. Non seulement, les États-Unis s’étaient retrouvés isolés dans leur politique de fermeté, mais une fois encore, le manque de souplesse de la doctrine des représailles massives avait contraint Dulles et Eisenhower à renoncer progressivement à leurs objectifs au profit d’une simple gestion d’un statu quo coûteux politiquement et militairement. Pour autant, comme le révélèrent ses interventions durant ces deux crises, Dulles n’envisageait pas de renoncer à la primauté du nucléaire dans la stratégie américaine, mais bien plutôt d’en limiter les inconvénients diplomatiques. Pour le secrétaire d’État, jusque dans ses derniers instants, l’éventualité d’un recours aux armes nucléaires ne fut jamais exclue. Sa grille de lecture strictement bipolaire le poussa à envisager d’abandonner la stratégie des représailles massives au profit d’une logique de riposte flexible dans la mesure où il ne semblait pas exclure l’éventualité de conflits périphériques dont il espérait qu’ils demeureraient limités. Son absence d’interrogations sur les conséquences d’un conflit nucléaire est ainsi à relier à sa perception idéologique de la guerre froide. Quand bien même il était préférable de l’éviter, un conflit avec le bloc communiste entrerait dans la logique d’une guerre moralement justifiée.

 

Le décès prématuré de Dulles coïncida avec le constat d’échec de la doctrine des représailles massives à l’heure de la parité stratégique et de l’impossibilité inhérente d’une politique de fermeté à l’encontre de l’Union soviétique, du moins dans un contexte de détente où la cohésion du bloc occidental était remise en question. Dans les derniers mois de son mandat, le Président Eisenhower s’efforça d’engager une réelle politique de coexistence, renonçant à la vision idéologique de Dulles, et c’est à l’administration Kennedy qu’il revint de réviser la doctrine stratégique américaine en adoptant la doctrine de la riposte graduée. En développant le volume des forces conventionnelles, cette nouvelle doctrine relançait le déficit budgétaire américain qu’avait cherché à juguler Dulles au nom de sa perception des enjeux de la guerre froide. Dans le contexte de la coexistence pacifique, l’armement nucléaire perdit tout rôle politique, ne servant qu’à dissuader l’Union soviétique et la Chine de recourir à leur propre arsenal. Tombées dans l’oubli, les analyses de Dulles réapparurent pourtant lors de la présidence de Ronald Reagan qui se targua d’avoir gagné la guerre froide.

Mais par-delà l’intrusion des questions stratégiques au sein de la guerre froide, c’est dans la pérennisation du système de sécurité collective que se trouve l’héritage essentiel de Dulles. Certes, les relations avec les alliés ne furent pas plus exemptes d’ambiguïté avec le secrétaire d’État qu’elles ne le seront par la suite. Pour Dulles, le multilatéralisme fut à la fois un objectif – dans le cadre de son influence wilsonienne – mais aussi un instrument qui permettait de réduire les coûts et les contraintes de la diplomatie américaine. Pour autant, cet instrument ne devait pas faire obstacle à la réalisation des objectifs nationaux. Dulles était certes un internationaliste fervent, mais ses convictions furent parasitées par sa vision critique et pessimiste de l’évolution des Européens, vision qui ne l’avait pas quitté depuis l’entre-deux-guerres. Persuadé de la supériorité des valeurs américaines, il jugeait la situation en Europe « décourageante », et était frappé par le défaitisme de ses interlocuteurs dont il redouta constamment une dérive neutraliste. Ce sentiment négatif ne modifia pas pour autant sa conception du mode de fonctionnement d’une alliance entre démocraties, dans la mesure où pour être efficace, celle-ci devait être organisée autour de valeurs communes et selon un principe de consentement mutuel. Or Dulles dut rapidement reconnaître qu’avec la disparition de Staline et du sentiment d’insécurité qu’il faisait peser sur l’Europe, les divergences d’intérêts et de perception de la guerre froide s’accrurent entre les deux rives de l’Atlantique. C’est pourquoi il réfuta progressivement aux Européens un droit de regard sur la stratégie américaine dans la guerre froide jugeant que leur vision était devenue trop régionale, voire nationaliste de son point de vue, pour comprendre les enjeux globaux de sa diplomatie. Ceci le conduisit à repousser l’idée d’un directoire pour maintenir l’autonomie de décision américaine. Tout en respectant leurs réticences, Dulles savait que jamais il n’aurait pu faire partager à ses alliés sa vision « globalisante » de la guerre froide, selon laquelle la défense de Berlin commençait sur l’île de Quemoy. Confrontés à des alliés dont la puissance et les intérêts étaient essentiellement régionaux, les États-Unis, avec Dulles, amorcèrent une gestion hégémonique de la confrontation bipolaire, renforcée par l’importance croissante du rôle de la dissuasion entre les États-Unis et l’URSS.

 

 

 

 


[1] Thèse de doctorat sous la direction de Robert Frank (Université Paris I Panthéon-Sorbonne) soutenue le 10 décembre 2004 devant un jury composé de : Robert Frank, Gérard Bossuat (Université de Cergy-Pontoise), André Kaspi (Université Paris I) et Pascaline Winand (Université Libre de Bruxelles).