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Antoine Momot, Au service du Président

Au service du Président

 

 

Bulletin n° 21, printemps 2005

 

 

Au service du Président :

secrétaires d’États et conseillers du président

 dans l’élaboration de la politique étrangère américaine

1961-1989

Antoine Momot[1]

 

 

« Nous ne pouvons coopérer qu’avec un secrétaire d’État à la fois ! » : cette phrase, prononcée à la fin des années 1940 par le sénateur Arthur Vandenberg, pourrait résumer à elle seule les enjeux d’un tel sujet. En effet, et malgré les multiples revirements qu’a connus la politique extérieure américaine durant cette période, subsiste néanmoins un trait constant dans la prise de décision : loin d’être le fruit d’un processus harmonieux et homogène, la mise en œuvre par l’exécutif américain de sa politique étrangère relève le plus souvent d’une lutte entre deux sphères d’influence.

La première et la plus en vue, aux États-Unis comme à l’étranger, gravite autour du secrétaire d’État, équivalent américain de notre ministre des Affaires étrangères. Il est à la tête d’un des départements les plus anciens et les plus importants en effectifs de l’exécutif américain, et l’on peut considérer le secrétaire d’État comme un relais de la présidence dans ses relations avec les pays étrangers. Or c’est ici que réside le point faible d’une telle fonction : durant toute la période, les détenteurs du poste ne parviennent jamais à élucider totalement la question de leurs rapports avec le président. Ainsi se creuse un fossé de plus en plus grand entre la Maison Blanche et le Département d’État, à mesure que décline le rôle du secrétaire entre 1961 et 1981, déclin que Ronald Reagan peine à enrayer.

 

Un tel effacement profite avant tout au second groupe d’influence, qui voit alors son rôle s’affirmer, du moins jusqu’au début des années 1980. Ce groupe est composé de ce que journalistes, observateurs et historiens ont pu appeler « les hommes du Président » ou « les hommes de la Maison Blanche », plus souvent dénommés conseillers du Président. Il s’agit d’un groupe aux contours flous et en perpétuelle mouvance, ce qui ne l’empêche pas, dès le mandat de John F. Kennedy (1961-1963), de jouer un rôle croissant dans l’élaboration de la politique étrangère américaine. À sa tête se trouve le conseiller à la Sécurité nationale. Créé sous Einsenhower (1953-1961), ce poste relativement récent n’avait pas joué de rôle très important avant la période qui nous intéresse. Mais le Président peut également être conseillé par qui bon lui semble. C’est ainsi que des fonctionnaires subalternes, voire d’autres membres du cabinet comme le secrétaire à la Défense, ont pu jouer de temps à autre un rôle important dans la prise de décision.

C’est la compétition, engagée dès 1961, entre ces deux centres de décision, qui nous intéressera ici : une attention particulière sera portée à la rivalité entre le secrétaire d’État, qui incarne la partie la plus visible de la diplomatie américaine, et le conseiller à la Sécurité nationale, véritable catalyseur des conseils prodigués au Président. On tentera ainsi d’éclairer l’impression de cacophonie permanente qui émane de l’exécutif américain, et les conséquences que celle-ci a pu avoir sur la diplomatie américaine.

Trois périodes peuvent être dégagées dans l’évolution des rapports entre le secrétaire d’État et le(s) conseiller(s) du président : pendant les présidences de Kennedy et de Johnson (1961-1969), le conseiller à la Sécurité nationale entre au service exclusif du Président et devient son principal assistant en politique extérieure, alors que le secrétaire d’État voit son importance décliner. Les présidences Nixon et Ford (1969-1977) consacrent la suprématie provisoire du conseiller à la Sécurité nationale sur le secrétaire d’État : symbole de cette période, Henry Kissinger finit par prendre la place du secrétaire d’État en 1973, après s’être cantonné au rôle de conseiller du Président Nixon. Malgré le départ de Kissinger, la période Carter (1977-1981) s’inscrit dans la continuité de cet effacement du Département d’État. La véritable rupture survient en 1981 avec l’arrivée au pouvoir de Ronald Reagan, qui semble inaugurer un retrait du conseiller à la Sécurité nationale, sans que puisse s’amorcer cependant un véritable retour au premier plan du secrétaire d’État. C’est durant cette période que la politique étrangère américaine apparaît comme la plus hésitante et la moins cohérente.

Avant d’établir une synthèse d’ensemble sur ce sujet, quelques mots sur les sources utilisées. L’identification et la biographie, si sommaire soit-elle, des secrétaires d’État et des conseillers à la Sécurité nationale ont pu être réalisées grâce à plusieurs outils de travail, dont les notices se sont révélées d’une aide précieuse. Citons notamment l’American Biographical Index, ainsi que le Who’s Who ?[2], qui fournissent de nombreuses indications sur les secrétaires et les conseillers les plus en vue de ces quarante dernières années. Un autre type de source est constitué des documents officiels. On doit ici évoquer le recueil des Foreign Relations of the United States[3], référence contenant la quasi-totalité des notes et télégrammes échangés lors de crises comme celle de Cuba ou du Viêt-nam. Malheureusement, les impératifs liés à la publication ont limité l’utilisation de telles sources à la première partie de ce travail de recherches. Pour ce qui est des années ultérieures, à partir de Richard Nixon, le Département d’État a toutefois émis d’autres recueils de documents qui, quoique moins complets, constituent néanmoins des sources de grand intérêt, tels les Current Documents[4] édités depuis 1984. C’est donc entre les années 1960 et les années 1980 que se pose avec le plus d’acuité le problème du vide dans la documentation. Vide relatif néanmoins, car en grande partie comblé par l’édition en ligne des Public Papers of the Presidents, recueils des documents émis ou signés par chaque président, et rassemblés par les bibliothèques présidentielles auxquelles tous les chefs de l’exécutif ont transmis leurs fonds documentaires[5]. Mais les organismes fédéraux n’ont pas été les seuls à proposer des documents officiels : signalons à ce titre l’initiative de la George Washington University, qui a mis en ligne les comptes-rendus des réunions tenues par le CNS depuis 1961[6]. Un troisième type de sources, tout aussi important en quantité, est lié aux témoignages écrits laissés par les acteurs de la politique étrangère. On ne peut que constater l’abondance de ce type de documents, presque tous les secrétaires ou conseillers ayant tenu à laisser une trace – si modeste soit-elle – dans l’histoire américaine, ou plus simplement à se justifier sur leurs actes. Parmi les témoignages les plus utilisés, on trouve les mémoires de Henry Kissinger[7] et de Robert McNamara ainsi que de Zbigniew Brzezinski[8]. On ne saurait terminer ce tour d’horizon sans évoquer les médias : outre les deux « grands » quotidiens américains de politique étrangère, le New York Times et le Washington Post, les magazines comme Time ou Newsweek permettent de mieux appréhender la perception par l’opinion du travail et de la personnalité des secrétaires et des conseillers du Président. Enfin, et avec plus de distance, Le Monde a livré de nombreux portraits de présidents, voire de conseillers (on pense ici à Henry Kissinger) qui nous aident à mieux saisir, dans son évolution, le fonctionnement de l’exécutif américain de 1961 à 1989.

Le recours à ces sources, aussi diverses qu’abondantes, permet de dégager plusieurs conclusions dont on présentera ici la synthèse. (Re) partons de l’interrogation initiale : comment expliquer la permanence de la rivalité entre le secrétaire d’État et les conseillers du Président ? À ce conflit incessant on peut attribuer trois séries de causes, en relation avec les trois acteurs déjà mentionnés, le Président, le secrétaire d’État, et le conseiller à la Sécurité nationale. Tous trois, en effet, portent leur part de responsabilité dans la persistance des tiraillements au plus haut niveau. Il s’agit, par conséquent, d’éclaircir la nature de ces responsabilités. L’institution présidentielle, tout d’abord, a joué un rôle par son renforcement. Il convient ici de faire appel au concept de « présidence impériale »[9] ; l’élargissement des prérogatives présidentielles constitue en effet la cause première du conflit qui secoue la politique extérieure américaine. Ayant acquis à partir de Truman un pouvoir sans précédent, les présidents successifs ont été contraints d’avoir recours à des informations de plus en plus nombreuses et variées, alors que les États-Unis prenaient la pleine mesure de leur rôle de superpuissance après 1945. À l’origine, le Conseil national de sécurité (CNS) a d’ailleurs été conçu comme l’instrument à même de fournir ces informations. Son rôle, d’abord purement consultatif, a vite dérivé vers la définition de la politique extérieure. Kennedy introduit une première modification en contournant le CNS comme institution et en confiant la fonction de définition au seul conseiller à la Sécurité nationale. Parallèlement, les présidents n’ont eu de cesse de commander rapports, synthèses et mémorandums au Département d’État, confiant également de nombreuses missions à l’étranger au secrétaire d’État. D’ailleurs, le secrétaire d’État a toujours peu ou prou fait figure de représentant des États-Unis auprès des gouvernements étrangers. La responsabilité du Président réside donc dans cette hésitation permanente au niveau de l’attribution des responsabilités : non que chaque président n’ait opté pour un mode d’organisation précis, dans lequel le secrétaire d’État ou les conseillers occupaient alternativement la première place. Mais c’est précisément la succession de ces différents schémas d’organisation qui nous empêche de dégager une tendance claire dans la conduite de la politique étrangère américaine. Si tel président choisit de s’appuyer davantage sur son secrétaire d’État, rien n’oblige en revanche son successeur à en faire autant. L’alternance en terme d’influence entre le secrétaire d’État et le conseiller à la Sécurité nationale traduit donc, sur la longue durée, les hésitations des présidents successifs quant à la direction de la politique étrangère, et in fine, la responsabilité présidentielle dans la perpétuation des rivalités au sommet de l’État. On ne saurait toutefois passer sous silence les responsabilités respectives des deux autres protagonistes.

L’analogie avec la présidence est la plus manifeste chez le secrétaire d’État. Comme pour le président, le développement du Département d’État a joué un rôle dans la mise en place de la rivalité avec le conseiller à la Sécurité nationale. Mais la comparaison avec le chef de l’exécutif s’arrête là : en effet, si le développement des effectifs au sein du Département d’État a été continu, il n’a pas permis de conférer une influence réelle à cette instance, que la Constitution vouait pourtant à la conduite de la politique extérieure. Certes, il n’a pas fallu attendre 1961 pour que le Département d’État reçoive le surnom plaisant de Foggy Bottom[10]. Mais dans la même perspective, J.F. Kennedy a été le premier président à ironiser sur le « bol de gélatine rempli de gens qui sourient toujours »[11] que représentait pour lui la bureaucratie qui s’y trouvait. Un tel trait d’esprit est révélateur de la perception de plus en plus brouillée du Département d’État par l’opinion en général, et par le président en particulier. Il semble bien que l’on ait affaire ici à une machine bureaucratique somme toute assez lourde, ce qui a pu générer un manque d’efficacité de moins en moins accepté par le reste de l’exécutif, surtout en temps de crise. S’il se bornait à diriger cette superstructure, le secrétaire d’État était voué à jouer un rôle relativement secondaire, comme ce fut le cas avec Dean Rusk, William Rogers et Cyrus Vance. C’est donc en devenant peu à peu un des « hommes du président » que le secrétaire d’État a pu de temps à autre jouer un rôle influent, fût-ce au prix d’une mise à distance du personnel du Département d’État. George Shultz l’a compris, qui a réussi à diriger la politique étrangère en grande partie grâce à ses bonnes relations avec Ronald Reagan. Somme toute, le point faible des secrétaires d’État successifs vient de leur incapacité à lever l’ambiguïté sur leur position : le secrétaire n’est-il qu’un primus inter pares, à la tête du plus ancien département de l’exécutif, ou bien doit-il tenter de se rapprocher du président pour devenir un conseiller comme un autre, jouant de son influence à un niveau plus informel ? Toujours est-il que cette ambiguïté a pu être exploitée par le troisième protagoniste, le conseiller à la Sécurité nationale.

Ce dernier n’a plus besoin, à partir de 1961, de résoudre le problème de sa place au sein de l’exécutif. Kennedy a d’emblée placé le conseiller à la Sécurité nationale dans l’orbite étroite de la Maison Blanche, et ses successeurs ne reviennent jamais sur ce point. On peut dire que le conseiller à la Sécurité nationale a occupé le terrain laissé vacant par le secrétaire d’État, celui de la définition même de la politique étrangère. Là encore, le souci d’efficacité a prévalu, tant vis-à-vis du secrétaire d’État que du Conseil national de sécurité, à ceci près que le relatif déclin du premier est sans commune mesure avec celui, beaucoup plus marqué, du second. Le CNS officiel cesse en effet de jouer un rôle important à partir du début des années 1960 : les présidents successifs font l’économie d’une convocation de tous ses membres, au profit d’un dialogue direct avec le seul conseiller à la Sécurité nationale. Si le CNS ne disparaît pas au cours de la période, il doit sa survie à son personnel d’experts qui, à l’origine chargés d’assister les membres du Conseil, profitent du déclin de ce dernier pour gagner en influence auprès du président. Les experts régionaux du CNS ont ainsi bénéficié d’une audience bien supérieure à leurs attributions initiales. Quant au conseiller à la Sécurité nationale, il a rapidement été conçu comme l’instrument de synthèse indispensable à toute prise de décision qui se voudrait efficace. De ce fait, on comprend aisément qu’il ait pu à maintes reprises empiéter sur les compétences du secrétaire d’État. Cette tendance est portée à son paroxysme par Henry Kissinger, qui cumule de 1973 à 1975 les deux postes, fait unique dans l’histoire américaine. Kissinger, et dans une moindre mesure Zbigniew Brzezinski, ont fait du conseiller à la Sécurité nationale un secrétaire d’État bis. À ce titre, la double fonction exercée par Kissinger ne doit pas laisser croire à un apaisement de la rivalité entre le secrétaire et les conseillers : la mainmise du conseiller à la Sécurité nationale sur le Département d’État n’est qu’un des modes sur lesquels s’est exercée cette rivalité. Elle illustre du même coup les ambiguïtés d’une fonction dont les contours n’ont jamais été clairement définis. Décidée par Einsenhower, la création en mars 1953 du poste de conseiller à la Sécurité nationale était quasiment passée inaperçue, et le Congrès n’avait pas jugé opportun de légiférer sur ce sujet. Si le CNS porte la marque de la loi sur la sécurité nationale (juillet 1947), aucun texte ne vient en revanche encadrer juridiquement les compétences du conseiller à la Sécurité nationale. Ce dernier dispose ainsi d’une grande marge de manœuvre, qui a facilité son entrée au service du seul président, ainsi que l’élargissement de ses compétences dans le contexte de présidence impériale. La responsabilité du conseiller dans les rivalités persistantes au niveau de la prise de décision est donc liée à cette autre ambiguïté, beaucoup plus radicale que pour le secrétaire d’État, car congénitale à la fonction : les conflits avec le secrétaire d’État trouvent ici leur origine dans l’absence de textes réglementant précisément les attributions des conseillers.

C’est donc la combinaison de ces trois facteurs, présidence impériale, difficulté du secrétaire d’État à définir sa position, définition ambiguë du conseiller à la Sécurité nationale, qui a contribué à faire de la compétition entre le secrétaire d’État et le conseiller à la Sécurité nationale une donnée permanente de la politique étrangère américaine. Ainsi, les années 1990 n’ont pas permis de voir un retour durable, ni manifeste du secrétaire d’État au premier plan. Cette impression semble confirmée par le premier mandat de George Walker Bush, entamé en janvier 2001. Le rôle du secrétaire d’État Colin Powell dans le processus de prise de décision n’a cessé de décliner depuis l’échec de sa mission de paix au Proche-Orient début 2001. Un tel effacement a d’abord semblé profiter à la première conseillère à la Sécurité nationale de l’histoire : Condolezza Rice a ainsi joué un rôle central dans la préparation des opérations en Irak. Elle est apparue à ce titre comme la représentante du courant néo-conservateur en politique étrangère, et comme la théoricienne du « wilsonisme botté »[12] qui a défini la première administration Bush. Elle a ainsi justifié l’intervention de janvier 2003 en Irak en la plaçant sous la bannière – tout à fait wilsonienne – du combat pour la propagation de la démocratie dans le monde[13]. Néanmoins, les difficultés rencontrées sur le terrain et dans les tentatives pour justifier l’intervention peuvent contribuer à relativiser l’influence de la conseillère à la Sécurité nationale sur la conduite de la politique extérieure.

La dernière décennie du XXe siècle laisse donc une impression d’alternance dans la prise de décision au plus haut niveau, sans que puisse se dégager une domination claire de l’un ou l’autre des acteurs. Ce qui nous permet de conclure à une persistance de la rivalité entre le conseiller à la Sécurité nationale et le secrétaire d’État après Ronald Reagan, même si on ne retrouve plus après 1989 l’aspect quasi-anarchique qui définissait la prise de décision de 1981 à 1988.

Doit-on, dès lors, parler d’une politique étrangère perpétuellement désorganisée, tout en prenant le risque d’une généralisation à partir de quelques crises qui ont mis en relief les carences du système décisionnel ? À vrai dire, on ne saurait ici se borner à évoquer les seuls échecs de l’exécutif en la matière : pour s’en tenir à la rivalité entre le secrétaire d’État et le conseiller à la Sécurité nationale, celle-ci, malgré sa longue durée, n’a pas empêché la politique extérieure américaine de remporter de réels succès. Pour autant, on ne saurait parler de rivalité féconde, car cette dernière a servi de trame aux nombreux conflits qui ont paralysé l’exécutif américain et gêné la mise en œuvre de sa politique. En avril 1961, la discrétion de Dean Rusk avait laissé Kennedy et McGeorge Bundy désemparés lors de l’invasion de la baie des Cochons. Dix-huit mois plus tard, la crise des fusées constitue le premier grand succès d’un mode de travail où le caractère collégial a été totalement assumé par le président. En 1971, William Rogers se trouve brutalement discrédité par l’échec de son plan de paix soumis aux Israéliens et aux Palestiniens. Deux ans plus tard, Henry Kissinger règne sans partage sur la politique étrangère américaine, après le succès des négociations entreprises à l’issue de la guerre du Kippour. Ces deux exemples tendent à souligner l’importance des structures mises en place par les présidents successifs : si un modèle original est proposé par le président, s’il est suivi rigoureusement par les différents acteurs, alors la politique étrangère américaine remporte des succès. Là réside la faiblesse de l’administration Reagan, cruellement mise en lumière par l’affaire de l’Irangate en 1985-1986 : les échecs rencontrés par Reagan et ses conseillers s’expliquent précisément par l’absence de modèle clairement défini, et par la politique désordonnée qui en résulte. Est-ce un hasard si la reprise en main du CNS par Frank Carlucci et Colin Powell (1987) coïncide avec les premiers grands succès diplomatiques de Ronald Reagan, comme la reprise du dialogue avec l’URSS ? La figure présidentielle apparaît ici centrale : le président apparaît en effet comme le point de mire de tout système d’organisation, le seul capable de donner un minimum de cohérence au groupe qu’il dirige. S’il réussit à mettre en place un mode de travail stable lui permettant de travailler en toute efficacité et à faire taire les conflits, les succès sont le plus souvent au rendez-vous.

Au terme de cette analyse, il convient donc de relativiser l’influence des rivalités à l’intérieur de l’exécutif, sur la mise en œuvre de la politique étrangère : pendant presque trente ans (1961-1989), tous les présidents ont dû faire face à la compétition entre le secrétaire d’État et le conseiller à la Sécurité nationale. Cet antagonisme les a conduit à rechercher diverses solutions et à adopter des modes de gestion différents. Ce sont ces modes successifs qui ont encadré la rivalité, qui lui ont donné des orientations, de sorte qu’on ne saurait parler d’une politique américaine désordonnée ou brouillonne entre Kennedy et Reagan. Plusieurs présidents, le temps de leur mandat, ont ainsi pu insuffler une certaine cohérence à la politique étrangère américaine, ainsi Nixon avec Kissinger, ou Johnson dans ses premières années à la Maison Blanche. La rivalité entre le Département d’État et le conseiller à la Sécurité nationale, si centrale soit-elle, ne paralyse donc pas la politique extérieure américaine. Elle constitue plutôt un cadre pour celle-ci, une donnée avec laquelle les présidents successifs ont dû composer. De leur aptitude à proposer des modèles originaux, à les imposer à leurs collaborateurs, bref, à trancher entre différentes options, dépend, pour une bonne part, le succès de la politique étrangère. « Être un vrai chef […] c’est insuffler aux autres cette confiance que nul ne peut donner s’il ne la possède lui-même ; c’est refuser, jusqu’au bout, de désespérer de son propre génie ; c’est accepter, enfin, pour ceux que l’on commande en même temps que soi, plutôt que l’inutile honte, le sacrifice fécond », a pu écrire Marc Bloch.[14] Dont acte.

 


[1] Mémoire de maîtrise soutenu en juin 2004, à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, dirigé par André Kaspi et Hélène Harter.

[2] Who's Who in America 2000, New Providence, Marquis Who's Who, 1999, 54édition, 3 vol.

[3] États-Unis, Département d’État, Foreign relations of the United States. Washington, United States Government Printing Office, 1996 à 2002.

[4] États-Unis, Département d’État, Historical Office, American Foreign Policy Current Documents. Washington, Government Printing Office, 1984-1994.

[5] Les sites internet de la Richard Nixon Public Library et de la Lyndon Baines Johnson Library ont été parmi les plus consultés.

[6] BURR (William) (dir.), The National Security Archive (the George Washington University) [en ligne], [consulté le 22.01.2004], voir le site :

www.gwu.edu/~nscarchiv.

[7] KISSINGER (Henry), À la Maison Blanche : 1969-1973, traduction française, Paris, Fayard, 1979. 2 vol., 1 584 p. ; id., Les années orageuses : 1973-1974, traduction française, Paris, Fayard, 1982. 2 vol., 1 493 p. ; id., Les années de renouveau : 1974-1977, traduction française, Paris, Fayard, 2000, 1 047 p.

[8] MCNAMARA (Robert S.), In Retrospect. The Tragedy and Lessons of Vietnam. New York, Times Books, 1995, 479 p. BRZEZINSKI (Zbigniew), Power and Principle : Memoirs of the National Security Adviser, 1977-1981, New York, Farrar, Strauss, Giroux, 1983.

[9] SCHLESINGER (Arthur Meier), La présidence impériale, Paris, PUF, 1976, 568 p.

[10] Nom du quartier de Washington, signifiant littéralement « le fond brumeux », où siège le département d’État.

[11] Cité dans SCHLESINGER (Arthur M., Jr), A Thousand Days : John Fitzgerald Kennedy in the White House, Greenwith, Fawcett Publications, 1965, 2e édition.

[12] HASSNER (Pierre) et VAISSE (Justin), Washington et le monde, dilemmes d’une superpuissance. Paris, Autrement, 2003, p. 24.

[13] RICE (Condolezza), « The National Security Strategy of the United States of America », in National Security Council, [site consulté le 28 février 2004]. Voir le site : www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.

[14] BLOCH (Marc), L’étrange défaite. Paris, Gallimard, collection Folio Histoire, 1990, p. 18.