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Jenny Raflik, Georges Bidault et le quai d'Orsay

Georges Bidault et le quai d'Orsay

 

 

Bulletin n° 20, automne 2004

 

 

 

Georges Bidault et le quai d’Orsay

 face à la négociation de l’OTAN

(1947-1949)

Jenny Raflik[1]

 

 

 

Qui n’a jamais entendu parlé de l’Organisation du traité de l'Atlantique nord comme d’un instrument de l’hégémonie américaine en Europe ? Le Pacte Atlantique, en effet, est souvent présenté comme une création américaine, dont l’objet aurait été, dès sa mise en place, d’assurer la présence politique des États-Unis sur le sol européen. Cette perception de l’organisation, née de la guerre froide, et dont les tenants trouvent toujours dans l’actualité et dans le comportement de l’OTAN des preuves jugées irréfutables, dissimule pourtant les origines européennes d’un Pacte envers lequel les États-Unis étaient à l’origine bien dubitatifs. Au contraire de leurs homologues américains, les dirigeants français, et en particulier les représentants de la diplomatie, fondaient en une alliance occidentale les espoirs les plus profonds et les plus sincères, certains, peut-être, par atlantisme idéologique, la plupart, sans doute, par réalisme politique.

Il convient donc de revenir sur les étapes de la négociations du traité de Washington, en focalisant cette étude sur le rôle des diplomates du Quai d’Orsay et de leurs ministres successifs, Georges Bidault et Robert Schuman, afin de déterminer ce qu’a pu être la part française dans la création de l’OTAN.

C’est à Georges Bidault et à son équipe que revient en effet le rôle initiateur des  négociations. La France se trouve pourtant rapidement mise à l’écart, avant de reprendre la main en temps que membre du Pacte de Bruxelles, puis d’être de nouveau mise en porte-à-faux entre ses alliés, par ses exigences spécifiques sur le contenu d’un texte finalement loin de répondre à ses attentes.

 

Les premières démarches : un cadre incertain pour les initiatives françaises

 

L’initiative Billotte

 

Le début des négociations est difficile à dater, mais les premières démarches sont bien à mettre au crédit de la France puisque, dès 1946, le général Pierre Billotte, alors représentant français au comité d'état-major des Nations unies, entretient ses homologues américains des modalités d’une éventuelle alliance militaire entre l’Europe occidentale et les États-Unis. Les résultats de ces conversations ne sont pas dissociables des nouvelles discussions qui s’ouvrent en 1948, sans qu’il soit aisé de mesurer leur impact. L’ensemble des consultations, de 1946 à 1949, se déroule dans un contexte de secret absolu qui les rend aujourd’hui encore assez opaques. Variant de la forme de discussions officielles à celle de prises de contact personnelles des décideurs, pas toujours bien coordonnées entre elles, leur ligne de contour n’est pas facile à cerner, même en ce qui concerne les principaux acteurs. Alexandre Parodi, secrétaire général du Quai d’Orsay, qui vient de succéder à Jean Chauvel, déclare ainsi au président de la République, Vincent Auriol, le 8 mars 1949 : « La situation est angoissante et j’ai peine à m’y reconnaître. En ce qui concerne le Pacte Atlantique, l’affaire est très engagée, mais comment ? Je ne sais pas. Les uns disent engagée à l’initiative de Bidault, les autres à l’initiative des Anglais. Il m’est impossible d’en dégager quelque chose »[2].

 

La détermination de Billotte et le soutien de Bidault

 

Dans ces démarches de Billotte, l’initiative vient souvent du général lui-même, mais incontestablement, il n’agit pas sans soutien politique. En février 1946, c’est le ministre des Armées, le MRP Edmond Michelet, avec l’accord de Georges Bidault, ministre des Affaires étrangères, qui prend la décision de l’envoyer en mission secrète à Washington. Informé, le chef du Gouvernement, le socialiste Félix Gouin, met fin à la mission[3]. Alors nommé, à sa propre demande, chef de la délégation française au comité d’état-major des Nations unies, Billotte n’interrompt pourtant pas ses contacts personnels avec ses homologues anglo-saxons, et conserve des rapports étroits avec Georges Bidault.

Celui-ci lui rend visite aux États-Unis, le 20 décembre 1947. Suite à cet entretien, Bidault rencontre Marshall, à Londres, à la fin du mois. Le secrétaire d’État donne son accord au déclenchement de conversations secrètes et désigne le général Mathew Ridgway pour les mener, sous son autorité directe, du côté américain. Il suggère d’y inviter les Britanniques et de limiter à trois personnes par pays les seules autorités responsables à mettre au courant. Les seules personnalités informées seront Attlee, Bevin et le général Morgan pour la Grande-Bretagne, Truman, et les généraux Marshall et Ridgway pour les États-Unis, Bidault, Schuman et Billotte pour la France.

 

Les premiers contacts exploratoires au niveau militaire

 

Billotte envoie, dès le 29 décembre, une note au secrétaire d’État, par l’intermédiaire du général Ridgway, par laquelle il confirme l’engagement du ministre des Affaires étrangères, et du gouvernement :

Mon gouvernement m’a prescrit de prendre contact sans délai avec les hautes autorités américaines que voudrait bien désigner le secrétaire d’État, en vue d’étudier les conditions dans lesquelles pourraient être jetées les bases d’un accord militaire secret entre nos deux gouvernements, destiné à assurer la sécurité de nos deux pays et du monde atlantique par une stratégie commune[4].

Si cette déclaration, à la base des premiers entretiens exploratoires, est d’inspiration politique, ceux-ci se limitent néanmoins à des considérations militaires, et ne sont pas suivis, comme il en avait été initialement question, de concertations diplomatiques. Des accords de principe sont trouvés, mais la situation juridique des États-Unis les empêche toujours de contracter une alliance en Europe, et l’idée est d’ailleurs encore loin de faire l’unanimité chez les dirigeants.

En outre, sont menées dans le même temps les négociations du traité de Bruxelles, au grand dam de Billotte, qui n’y voit qu’une perte de temps, et qui, dans le jeu de rivalité qui l’oppose à la plupart des diplomates français, permettent à ces derniers de reprendre la main.

Les démarches de Billotte ont été, en effet, dans l’ensemble, mal vues de Paris, tant des diplomates, fâchés d’être écartés, que des hommes politiques, soucieux de leurs prérogatives – « ce brave général [faisant] de la politique beaucoup plus que de la représentation »[5]. Elles allaient pourtant bien dans le même sens que les démarches parallèles de Bidault, notamment au cours de la négociation du traité de Bruxelles, par le biais de sa correspondance personnelle avec le secrétaire d’État, George Marshall.

 

Des démarches personnelles de Bidault aux premières discussions concrètes

 

Après le coup de Prague, les États-Unis proposent le rappel des ambassadeurs occidentaux à Prague. C’est l’occasion que saisit Georges Bidault, en concertation avec les Britanniques, pour faire appel à l’aide américaine, faisant savoir que « s’agissant de faire face à la Russie, le temps des manifestations spectaculaires paraissait passé alors qu’était venu celui des mesures de défense effectives »[6]. C’était affirmer la volonté française de conclure une alliance concrète à l’Ouest.

 

La correspondance Bidault-Marshall

 

Bidault énonce cette résolution dans une série de lettres adressées au secrétaire d’État américain à partir de mars 1948. Le 4 mars, alors que les négociations de Bruxelles traînent quelque peu, il remet une note à l’ambassadeur des États-Unis, Caffery, à l’intention de Marshall[7]. Rappelant le discours du président Truman devant le Congrès le 12 mars 1947, au sujet de l’aide en faveur de la Grèce et de la Turquie, il souligne les similitudes entre les positions prises alors par Truman, et la situation de l’Europe occidentale. La France se sent menacée. Or, elle n’a pas les moyens de se défendre seule :

L’heure est trop grave, le danger est trop pressant, la puissance de la Russie soviétique est trop considérable pour que la France, à peine relevée des blessures que lui a infligées la dernière guerre mondiale, puisse assumer à elle seule, même avec le concours des alliés qu’elle s’efforce de grouper [le Royaume-Uni et le Benelux], le rôle de défenseur des territoires occidentaux et de la civilisation humaine, que le destin lui confie[8].

L’aide américaine est indispensable, et :

Le moment est venu de resserrer aussi sur le terrain politique et, le plus vite qu’il se pourra, sur le terrain militaire, la collaboration de l’ancien et du nouveau monde si étroitement solidaires dans leur attachement à la seule civilisation qui vaille[9].

Bidault propose donc à Marshall l’ouverture de consultations politiques entre les États-Unis, la France et la Grande-Bretagne, et la recherche de solutions techniques aux problèmes de la défense commune. La demande porte donc sur les aspects stratégiques et politiques, mais ne comporte pas la mention d’une alliance formelle entre les États-Unis et la France. Elle ouvre des possibilités, sans donner de cadre.

La réponse de Marshall est assez mitigée, et décevante pour Bidault. Après des formules de bonne volonté, le secrétaire d’État américain se déclare intéressé par les discussions entreprises entre les Britanniques, les Français et les représentants du Benelux, envisageant après la conclusion d’un accord entre Européens de réétudier la situation avec eux[10]. Aucune action concrète n’est mentionnée, mais les Américains encouragent les Européens à prendre en main leur défense collectivement.

 

La mise à l’écart de la France

 

Pourtant, des négociations s’ouvrent à Washington le 22 mars 1948, entre Américains, Canadiens et Anglais. La mise à l’écart de la France est justifiée par la crainte de fuites venant des nombreux sympathisants communistes encore présents au sein de l’administration française. Plus que tout, le Royaume-Uni entend rester le seul interlocuteur européen des États-Unis, et ces derniers, quant à eux, ne souhaitent pas s’exposer à de nouvelles demandes françaises de matériels, ni même à des récriminations sur leur politique de relèvement de l’Allemagne[11]. Or, la conception stratégique n’est pas la même pour les Anglo-Saxons que pour les Français. Tenir à l’écart le pays qui se trouverait en première ligne sur le front, si celui-ci était fixé sur le Rhin, n’aurait pas de sens...

Ces premières négociations contribuent à donner en France l’impression d’un club anglo-américain, au sein duquel il sera difficile de se faire une place. Si Henri Bonnet informe Paris de l’existence de ces discussions, rien sur leur contenu ne fuit jusqu’à la sixième réunion, le 1er avril, où un projet est adopté. Le gouvernement américain invite alors les membres du Traité de Bruxelles à étendre ce dernier à un certain nombre d’autres pays (Norvège, Suède, Danemark, Islande, et, si les élections y étaient achevées, l’Italie). Ensuite, le président prévoit d’inviter les signataires à négocier avec les États-Unis un accord de défense collective pour la zone nord-Atlantique. Les Européens doivent s’entendre avant que les États-Unis ne s’engagent, ce qui va à l’encontre de la règle choisie par les décideurs français : ne rien entreprendre qui puisse représenter une provocation aux yeux des Soviétiques avant d’être assurés du soutien effectif des États-Unis.

 

De nouvelles initiatives de Bidault

 

Devant cet isolement évident de la diplomatie nationale, Bidault adresse une seconde lettre personnelle à Marshall le 14 avril 1948. Le ton du ministre est plus pressant, et joue habilement du désaccord sur le problème allemand, qui peut être envisagé, sans provocation dans la formulation, comme un moyen de pression sur le gouvernement américain.

Le 20 mai 1948, une nouvelle lettre est adressée au gouvernement américain, pour insister sur les préoccupations françaises, et réaffirmer quelques principes devant guider les discussions entre alliés occidentaux. Tout d’abord, Bidault souligne que, « comme le secrétaire d’État l’a indiqué le 13 avril dans sa conférence de presse, la méthode des négociations séparées n’est pas en principe une méthode satisfaisante »[12]. Par cette façon habile de protester contre la mise à l’écart de la France, le ministre revendique sa légitimité à être associé aux négociations engagées. Il demande en outre l’entreprise de mesures « sans défaillance et sans délai »[13]. Pourtant, « il convient d’éviter dans la mesure du possible tout procédé de nature à donner à la politique suivie une apparence susceptible de revêtir aux yeux du gouvernement soviétique une apparence de provocation » [14].

Bidault, par l’ensemble de ces courriers, exprime son inquiétude, et sa conviction personnelle que le traité de Bruxelles ne peut suffire à assurer la sécurité du pays.

 

Du traité de Bruxelles au Pacte Atlantique

 

Les démarches européennes pour faciliter un engagement américain

 

Au moment de la signature du pacte de Bruxelles, la déclaration du président Truman apparaît encourageante : « Au moment où je m’adresse à vous », dit-il, « cinq nations européennes signent à Bruxelles un pacte de coopération économique et de défense commune contre l’agression, d’une durée de cinquante ans. Cette action a une grande signification, car ce pacte n’a pas été imposé par un voisin plus puissant ». Après cette allusion criante à la politique soviétique en Europe de l’Est, il poursuit : « Cet effort mérite notre plein appui. J’ai confiance que les États-Unis apporteront aux nations libres, par des moyens appropriés, le soutien que requiert la situation »[15]. Ces moyens restent à définir, mais le sous-entendu est évident : contrairement à l’URSS, les États-Unis n’ont en aucun cas l’intention de donner une forme contraignante à leurs alliances. Le gouvernement américain préfère d’ailleurs voir les Européens prendre, du moins officiellement, les initiatives. Le 30 avril 1948, le Comité militaire du pacte de Bruxelles exprime donc le désir de voir des observateurs américains prendre part à ses travaux, et dès le 14 mai, le comité remet à l’ambassadeur américain à Londres la réponse à un questionnaire militaire transmis par M. Lovett, à la demande de l’état-major américain.

Le blocage demeure néanmoins du côté américain. La perspective de l’élection présidentielle, ainsi que l’absence du secrétaire d’État Marshall, parti à la conférence de Bogota, ralentissent l’avancée des travaux. En outre, l’obstacle majeur à la participation des États-Unis reste juridique : un vote du Sénat est indispensable à la majorité des deux tiers, or le Sénat ne paraît pas disposé à accepter d’envisager les problèmes de sécurité en dehors de l’ONU, et continue à considérer inconstitutionnelle toute alliance permanente dès le temps de paix, en ce qu’elle risquerait de provoquer l’entrée en guerre des États-Unis sans un vote préalable du Congrès. C’est la résolution Vandenberg, votée le 11 juin 1948, qui débloque enfin la situation.

 

La reprise en main des négociations par les Américains

 

S’il s’agit d’une étape fondamentale dans la politique extérieure des États-Unis, cela en est une aussi sur le plan de la politique française, d’ailleurs liée au problème allemand, car la promesse d’une alliance avec les États-Unis était indispensable pour convaincre les parlementaires français d’accepter ce qui avait été décidé lors de la conférence de Londres le 4 juin : la création d’un État ouest-allemand. Concrètement, le vote de la résolution Vandenberg débloque la situation, en permettant aux États-Unis de participer en qualité d’observateurs aux réunions du comité d’état-major du traité de Bruxelles, à partir du 20 juillet 1948, et en donnant le signal de départ des négociations officielles du Pacte de l'Atlantique[16].

Encore une fois, c’est une crise qui sert de catalyseur au processus de négociation du Pacte Atlantique, celle du blocus de Berlin, contexte dès lors de toutes les discussions. Les conversations s’engagent le 6 juillet 1948, à Washington, à la demande du Département d’État, entre les représentants de l’Union occidentale, des États-Unis et l’ambassade du Canada[17]. L’Union occidentale est représentée par ses ambassadeurs à Washington, dont, pour la France, Henri Bonnet. La première solution envisagée est une association pure et simple des États-Unis au pacte de Bruxelles. Mais « très rapidement, il est apparu que ce pacte présenterait un caractère trop nettement continental pour que les États-Unis puissent y adhérer ; ceux-ci ne pouvaient entrer que dans une combinaison plus vaste comprenant, à côté des cinq, un certain nombre d’autres puissances »[18].

 

Des divergences à l’accord

 

Si l’accord est aisé sur le principe d’une défense commune, les consultations mettent en avant le fossé existant entre les conceptions françaises et les propositions anglo-saxonnes. Les États-Unis refusent l’automaticité en cas d’attaque. Ils veulent un cadre géographique large, ancré au nord de l’Europe avec la Scandinavie, alors que les Français veulent faire de la métropole le point de gravité de la future alliance. De plus, pour des raisons autant stratégiques que politiques au sein de l’Union française, la France n’envisage pas sa défense sans y inclure ses territoires d’outre-mer, départements d’Algérie, et protectorats d’Afrique du Nord. Enfin, les Français exigent des livraisons d’armes immédiates, alors que le gouvernement d’outre-Atlantique les subordonne à la signature du traité. La tension est très forte.

Le 20 août, l’ambassadeur Bonnet pose les trois conditions de la signature française : unité de commandement, livraisons immédiates de matériel militaire, et déploiement rapide des troupes anglo-saxonnes en Europe[19]. Devant la fermeté américaine, le gouvernement français, où Robert Schuman remplace Georges Bidault au ministère des Affaires étrangères, cède devant la promesse de l’équipement de trois divisions françaises sur les stocks américains en Allemagne. Reste cependant l’obstination française sur la couverture de l’Algérie et la participation de l’Italie pour faire contrepoids à la participation scandinave. 

À partir du 11 décembre 1948 débutent à Washington de nouvelles consultations, qui aboutissent à la rédaction d’un texte, le 28 décembre. Celui-ci est soumis aux gouvernements intéressés. Trois thèmes ne sont toujours pas abordés : la livraison gratuite de matériel militaire américain aux Européens, l’inclusion des territoires d’outre-mer dans le Pacte (départements d’Algérie et protectorats de Tunisie et du Maroc), enfin le degré d’automaticité de l’intervention des forces américaines en cas d’agression contre l’Europe[20]. À la lecture de ce texte, le gouvernement décide de porter ses efforts sur le seul problème de l’inclusion de l’Algérie dans la zone couverte par le Pacte, quitte à céder sur le reste.

Après avoir reçu les réponses des divers pays, Dean Acheson, successeur de Marshall au secrétariat d’État, assisté de ses conseillers, et de la Commission des Affaires étrangères du Sénat américain, arrête les termes d’un nouveau texte de travail, que le gouvernement de Washington soumet pour avis le 24 février 1949 aux ambassades des puissances intéressées[21]. Les Européens sont consultés, mais n’ont pas, cette fois-ci, participé à l’élaboration directe du texte. Le nouveau texte est étudié par le Conseil des ministres le 9 mars 1949. Il apparaît qu’après avoir hésité plusieurs mois, les Américains veulent bousculer les choses et demandent une réponse avant le 17 mars. La signature interviendrait le 4 avril. La précipitation empêche le gouvernement français de faire valoir de nouvelles considérations. Néanmoins, la couverture de l’Algérie est accordée, et la participation des États scandinaves se trouve équilibrée par l’inclusion de l’Italie. Les cas de la Grèce et de la Turquie restent en suspens.

Le texte est rendu public le 18 mars, et signé par le ministre des Affaires étrangères, Robert Schuman, le 4 avril 1949.

 

Après de longs débats à l’Assemblée nationale, l’ambassadeur de France, Henri Bonnet, dépose à Washington les instruments de ratification français. La chose est donc acquise : la France a, avec douze autres États occidentaux, contracté une alliance militaire devant assurer sa sécurité. Mais le texte du traité a été l’objet de nombreux compromis, après de longues consultations.

Pour les décideurs français, dont les initiatives ont souvent été « étouffées » par leurs interlocuteurs américains, tout reste à négocier. S’ils ont obtenu la couverture de l’Algérie par le Pacte, ils se sont en revanche opposés au refus quasi unanime de leurs alliés en ce qui concerne le Maroc et la Tunisie. De même, rien dans le texte du traité n’impose une réaction automatique des contractants en cas d’attaque soviétique. Rien non plus n’engage les États-Unis à fournir une aide économique ou militaire aux nations européennes. C’est bien un texte de compromis qui a été négocié, dont la nature concrète est soumise à l’application qui en sera faite.

 


 



[1] Allocataire-moniteur à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, prépare une thèse sous la direction du professeur Robert Frank sur les décideurs français et l’Alliance Atlantique (1948-1954).

[2] NORA (Pierre), OZOUF (Jacques), REMOND (René), Vincent Auriol, Journal du septennat, 1949,  Paris, Armand Colin, 1977, p. 148.

[3] « J’avais parlé pour la première fois d’un Pacte Atlantique à de Gaulle à l’automne 1945, et voyant l’influence que les communistes gagnaient tous les jours grâce à l’emprise soviétique qui se développait en Europe, je pensais qu’il fallait faire quelque chose. Michelet qui était ministre des armées m’a donné son accord. […] Bonnet m’a adjuré de ne prendre aucun contact avec les Américains. Les ministres communistes seraient fous de rage, ce serait une catastrophe. Et il a écrit à Gouin à ce sujet, et Gouin a prévenu Thorez. Il n’a plus été question de Pacte Atlantique jusqu’en 1947 », CARAN, 561AP1, papiers Georgette Elgey, compte rendu de l’interview accordé par le général Billotte à Georgette Elgey le 3 octobre 1963. Voir aussi SOUTOU (Georges-Henri), « Les Dirigeants français et l’entrée en guerre froide », Trimestre du Monde, 3e trimestre 1993, p. 135-147.

[4] BILLOTTE (Pierre), Le Passé au futur, Paris, Stock, 1979, p. 59.

[5] NORA (Pierre), OZOUF (Jacques), REMOND (René), Journal du septennat, op. cit., 11 janvier 1949, p. 7.

[6] MAE, Archives privées et papiers d’agents, Henri Bonnet, volume 1, Lettre de Chauvel à Bonnet, Paris, 18 mars 1948.

[7] MAE, Archives privées et papiers d’agents, Henri Bonnet, volume 1, lettre de Bidault à Marshall, remise le 4 mars 1948.

[8] Ibid.

[9] Ibid.

[10] MAE, Archives privées et papiers d’agents, Henri Bonnet, volume 1, communication de l’ambassade des États-Unis d’Amérique à Paris, 13 mars 1948.

[11] GERBET (Pierre), « Le Rôle de la France dans la négociation de l’Alliance Atlantique », dans BOZO (Frédéric), MELANDRI (Pierre), VAISSE (Maurice), La France et l’OTAN, 1949-1996, Bruxelles, Complexe, 1996, p. 97.

[12] MAE, Z- Europe, généralités, 1944-1949, volume 23, lettre adressée au gouvernement des États-Unis, avec communication à Londres, 20 mai 1948, très secret.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] MAYER (René), Le Pacte de l'Atlantique, paix ou guerre ? Paris, Éditions du Grand siècle, 1949,  p. 11.

[16] SHAT, 1Q26-4, Institut des hautes études de Défense nationale, section politique, travail en comité, sur le Pacte Atlantique, conférence d’introduction de Noël Henry, ministre plénipotentiaire, chef de la section politique, 15 février 1949.

[17] NORA (Pierre), OZOUF (Jacques), REMOND (René), Journal du septennat, 1948, op. cit., p. 690.

[18] MAYER (René), op. cit., p. 13-14.

[19] WALL (Irwin), L’Influence américaine sur la politique française, 1945-1954, Paris, Balland, 1989, p. 203.

[20] NORA (Pierre), OZOUF (Jacques), REMOND (René), Journal du septennat, 1949, op. cit., p. 531.

[21] MAE, Europe, généralités, volume 25, circulaire n°57IP du service de presse et d’information du ministère des Affaires étrangères au sujet du Pacte de l’Atlantique, 24 février 1949.