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Laury-Anne Bellessa, La problématique de la puissance et du droit

La problématique de la puissance et du droit

 

Bulletin n° 19, été 2004

 

 

La problématique de la puissance et du droit

  dans la réalisation des accords de Genève 

(1954-1956)

Laury-Anne Bellessa[1]

 

Les accords de Genève sont signés, les 20 et 21 juillet 1954, entre les États indochinois (République démocratique du Vietnam, État du Vietnam, Cambodge, Laos) et la France, et garantis par tous les Grands (États-Unis, Grande-Bretagne, URSS, République populaire de Chine)[2]. Ces accords mettent fin à huit années de guerre au cours desquelles la France combattit les mouvements nationalistes indochinois, et principalement le Vietminh.

 

Les relations entre droit et politique dans le cadre des relations internationales

 

L’étude de la signature et de l’application des accords de Genève est particulièrement intéressante une fois placée dans la problématique des relations entre droit et puissance. En effet, ce sujet met en relation deux domaines prédominants des relations internationales : le politique, que l’on trouve derrière tout acte d’État, et le droit qui régit les relations entre les États que ce soit dans le domaine économique, politique ou militaire, dans un contexte de guerre ou de paix.

Il est primordial d’étudier comment et pourquoi certains accords sont signés ainsi que les principaux enjeux (essentiellement politiques) entrant en compte dans la réalisation de ces accords.

En quoi la réalité des relations politiques modèle et influence-t-elle la portée des accords juridiques ? Quelle est la possibilité du droit international de s’imposer à ces mêmes puissances qui le façonnent ? Ce sont les questions que chaque historien et juriste peut se poser à travers l’étude d’accords juridiques internationaux aussi importants pour la politique mondiale que les accords de Genève.

En quoi le droit dans la société internationale était-il, en cette période de crises et de conflits latents répétés dus au contexte de guerre froide, la proie des jeux politiques des États ? Cette question est parfaitement légitime une fois que l’on a constaté que la valeur des textes de Genève dépend non seulement de la valeur juridique des accords sur l’échelle des règles de droit, mais également de la valeur politique que les puissances et le jeu des relations internationales veulent lui attribuer.

Les relations entre réalité politique et réalité juridique sont aisément mises en évidence dans le cas des accords de Genève puisque ceux-ci ont été perpétuellement soumis à la complexité des relations internationales.

 

L’intérêt particulier de l’étude de la signature et de l’application des accords de Genève en Indochine

 

L’étude des accords de Genève correspond donc parfaitement à notre problématique. Il nous faut avant tout déterminer plusieurs niveaux d’analyse :

Ces textes ont d’abord un intérêt local puisqu’ils mettent fin à des conflits qui trouvent, pour la plupart, leurs origines sur le plan national. Ainsi, le mouvement communiste Pathet-Lao lutte contre l’autorité du gouvernement royal au pouvoir.

De plus, les accords de Genève servent de base à la politique intérieure des gouvernements indochinois. Ainsi, les élections intérieures doivent être régies selon les principes définis par les accords de Genève. De même, l’armistice de Genève détermine les politiques gouvernementales vis-à-vis des anciens résistants.

Le second niveau d’analyse politique se trouve au niveau régional. Mettant fin à la guerre, ils modifient l’équilibre de la péninsule avec, par exemple, la mise en place d’un deuxième État vietnamien.

De plus, il convient de garder à l’esprit le jeu des forces politiques dans la région du Sud-Est asiatique. Ainsi, dans un contexte de guerre froide l’Indochine est entouré d’une part de la Chine, pays communiste et d’autre part de la Thaïlande, tête de pont américain.

Enfin, les accords de Genève ont un intérêt international du fait de l’internationalisation de la guerre d’Indochine. En effet, les accords de Genève deviennent la base juridique des relations entre Puissances dans cette partie du monde. Ces accords vont fixer le statut international de la région indochinoise pendant plus de dix ans. Ces pays doivent dès lors se conformer, pour l’ensemble de leurs actions politiques, militaires, économiques, aux clauses des accords de Genève.

 

1954-1956 : la période clef dans le processus d’échec de l’application des accords de Genève

 

De par l’exposé des faits se déroulant en Indochine entre 1954 et 1956, nous pouvons analyser les principaux aspects du blocage qui aboutit à la mise en sommeil des dispositions des accords de Genève. Les deux premières années qui suivent la signature des accords permettent de nous rendre compte pleinement de cette relation de force entre puissance et droit. En effet, la période allant de 1954 à l’année 1956 est le moment clef du processus de réalisation des accords de Genève. C’est précisément à cette période que le politique prend visiblement le pas sur le juridique, c’est-à-dire sur le respect du droit international.

 

Un texte juridique au centre des intérêts politiques

 

Commencer cette recherche en 1954 par la conférence de Genève permet d’analyser plus précisément les enjeux politiques qui sont à la base de la signature de ces accords. Nous pouvons alors étudier la dimension politique et subjective de l’élaboration du phénomène juridique. De plus, le recul permet ainsi à l’historien de saisir toutes les faiblesses juridiques et politiques des garanties des accords de Genève à même leur origine.

Ainsi, le rapport constant de relations entre le domaine du droit et celui de la puissance est mis en évidence dès la Conférence de Genève qui réunit les Puissances des deux blocs pour décider de la portée de ces accords[3]. En effet, les rapports mutuels entre Parties constituent un élément important de la structure du traité multilatéral, et sont alors exprimés par les normes conventionnelles formulées dans le traité. Par l’étude des dispositions des accords de Genève, l’historien peut donc déterminer le rôle joué par chacun des signataires dans le processus de cristallisation de ces normes.

 

Les accords de Genève mettent fin à la guerre d’Indochine. Ils mettent en place la cessation des hostilités et la séparation des forces adverses (retrait des forces françaises, démobilisation des armées indochinoises ainsi que des forces résistantes suivie de leur réintégration dans la communauté nationale, la division du Vietnam de part et d’autre du 17e parallèle).

Mais les accords de Genève ne sont qu’un armistice et non un traité de paix. Ainsi, ils se présentent comme une simple « étape vers la paix »[4]. Le conflit est suspendu sans que la paix soit immédiatement rétablie. Cependant les accords de Genève ont cette volonté de dépasser le cadre purement militaire afin de définir les méthodes de solution du conflit. Ainsi, ils mettent en place le statut international des États indochinois telle que la démilitarisation et neutralisation de ces territoires, et prévoient la tenue d’élections devant annoncer le retour de la paix dans la péninsule par l’installation de régimes démocratiques. Ces clauses sont cependant assez vagues. Le manque de précision quant à l’organisation des élections au Vietnam sera notamment utilisé par le gouvernement sud-vietnamien pour en justifier la non tenue.

Si l’on rentre dans le détail des négociations, on s’aperçoit que ces clauses ont été négociées dans le but de satisfaire l’ensemble des Puissances. Ainsi, les dispositions des accords de Genève reflètent toute la complexité de la situation politique, c’est-à-dire les contradictions des intérêts politiques des différents États concernés. En effet, le droit n’est pas une mécanique neutre. Il est continuellement utilisé par les États dans un but précis et subordonné à leurs intérêts politiques.

Dans le cadre des accords de Genève, les Parties ont toujours eu le souci d’établir, de maintenir ou de rétablir un certain arrangement entre des prétentions concurrentes. Le droit international offre un cadre formel à cet agencement d’intérêts. En ce sens il est organisateur de la vie internationale. En effet, il n’existe pas de modèle type d’armistice, les États contractants étant libres d’y introduire toute disposition. Ainsi, l’armistice de Genève apparaît comme un simple moule où les Parties peuvent, selon leurs appréciations et leurs opportunités, couler les éléments les plus divers. Chaque convention a ainsi ses traits particuliers dus au contexte militaire et politique. Or, le régime juridique des armistices dépend dans une large mesure des clauses qui y sont formulées.

Ainsi, dès la négociation des accords au sein de la Conférence internationale de Genève, on constate que le cadre politique est totalement présent puisqu’il s’agit, en fait, d’une conciliation entre grandes Puissances. La portée juridique des accords peut-elle alors rivaliser avec les intérêts que la mise en place des dispositions de Genève doit agencer ?

De plus, nous voyons ici l’importance de la puissance politique des différents États dans le cadre de la conclusion des accords de Genève. Et en effet, il est clair qu’en 1954 aucune question d’ordre international ne peut être réglée, du moins durablement, sans l’accord des puissances mondiales, c’est-à-dire des États dont les sphères de capacité et d’intérêt sont universelles.

Ainsi, les Puissances, voulant protéger leurs intérêts dans la région du Sud-Est asiatique, se passent généralement de l’accord volontaire des États indochinois qui n’ont pas d’autre possibilité que de céder aux pressions des Grands.

Le meilleur exemple en est la détermination de la date de la tenue des élections au Vietnam. Alors que les Occidentaux souhaitent reculer à tout prix cette date puisqu’elle doit déterminer la capacité de résistance de l’État du Vietnam dans une telle consultation, le Vietminh, qui entend traduire en termes politiques les avantages conquis sur le terrain, propose un délai de six mois[5]. Le débat dure jusqu’au dernier jour de la Conférence au cours duquel les Puissances s’accordent sur un délai de deux ans[6]. Ainsi, le compromis se fait sur le dos des Nord-Vietnamiens. Victorieuse sur le terrain, la République démocratique du Vietnam Nord se voit empêchée, à la table de conférence, d’exploiter ses succès militaires.

Le principe de régulation internationale demeure donc celui de la puissance. Or, le rôle de la puissance est de l’ordre du fait et non de celui du droit. Il est donc nécessaire d’analyser ce rôle puisqu’il contribue à la formation comme à l’application des règles juridiques.

 

On ne saurait considérer l’application des accords de Genève et le comportement des États auxquels est alors imposé ce cadre juridique, si l’on ne rappelle pas d’abord la phase préliminaire de la mise en exécution durant laquelle se définit la position de chacun quant au règlement du conflit. En effet, de nombreux problèmes interviennent alors quant à la valeur juridique ainsi que la portée politique de ces accords.

Les accords de Genève sont constitués de plusieurs textes de nature et de portée juridiques différentes : les trois conventions d’armistice, une pour chacun des États indochinois ; ainsi qu’une déclaration finale, qui prend acte de l’ensemble des dispositions. Le premier problème quant à l’élaboration et la signature des accords de Genève reste la valeur de la Déclaration finale. Par cet acte, les Puissances se portent garantes des accords d’armistice. C’est en quelque sorte une caution politique des Grands quant aux accords de Genève. De plus, elle contient les clauses politiques qui doivent servir de base au règlement définitif du conflit. Mais le caractère oral de la Déclaration finale va permettre à de nombreux États tels que la France ou l’État du Vietnam de remettre en cause les principes établis par la Déclaration finale en affirmant qu’elle n’est qu’une déclaration d’intention[7].

Or, la jurisprudence du droit international a établi la validité des accords oraux[8]. La forme de la Déclaration finale ne lui ôte donc rien de sa force contraignante en tant que traité international.

 

D’autres difficultés se posent également au sujet de la portée juridique des accords de Genève en eux-mêmes. S’il est difficile, pour les sept pays (France, Grande-Bretagne, Chine, URSS, Cambodge, Laos et Vietnam du Nord) qui ont approuvé la Déclaration finale, de contester la valeur juridique des accords de Genève, il est plus délicat de déterminer la portée des obligations qui s’imposent aux gouvernements américain et sud-vietnamien qui ont refusé de s’associer à ces textes. 

 

La question des obligations qui s’imposent aux États-Unis en vertu des accords de Genève provoque de nombreuses controverses juridiques et politiques.

Le gouvernement américain ne s’estime pas lié par ces accords puisqu’il n’a ni signé les accords, ni souscrit à la Déclaration finale. Il promet simplement, par une déclaration unilatérale, de respecter l’accord à certaines conditions, tout en conservant sa liberté d’action.

Cela reflète bien toute l’attitude ambivalente des États-Unis à l’égard des accords de Genève[9].

Cependant de nombreux arguments juridiques sont avancés par la suite en faveur d’une obligation de respect des accords de Genève par les États-Unis. S’opposant aux thèses des juristes du gouvernement américain, selon lesquels les accords de Genève ne peuvent produire d’effets en dehors des parties contractantes[10], certains avancent le principe des obligations nées d’une déclaration unilatérale[11]. Ainsi, même si un État peut effectivement choisir, pour une raison qui lui est propre, d’exprimer son consentement à être lié d’une manière unilatérale, cela constitue tout de même un engagement international.

De plus, en vertu des principes de droit international, l’on peut considérer les textes de Genève comme une convention du genre « constitutive ou semi législative », c’est-à-dire un accord signé par un grand nombre d’États suffisamment représentatifs des forces politiques dominantes pour s’ériger en gouvernement mondial de fait. Ces États peuvent alors mettre en place une convention qui en vue de régler des problèmes qui affectent gravement les intérêts collectifs de la société internationale, peut s’imposer aux tiers[12].

Les États-Unis seraient donc liés par les dispositions de Genève.

 

Des controverses de même nature s’engagent autour de la position juridique sud-vietnamienne.

Lors de la conférence de Genève, la délégation de l’État du Vietnam élève une protestation solennelle contre la signature des accords. Le gouvernement Diem refuse de s’estimer lié par des accords signés en son nom par la France.

Le débat se focalise alors sur la question du statut d’indépendance du Sud Vietnam. Celui-ci est-il, en juillet 1954, réellement indépendant ? La France peut-elle signer un armistice au nom de l’État du Vietnam ? Le problème reste de savoir quelles sont les Parties contractantes à ces accords et par conséquent, à qui incombe la responsabilité de leur application.

Pour les juristes sud-vietnamiens la France n’a de pouvoir, au nom du Sud Vietnam, que dans le domaine militaire[13]. Or, les accords de Genève prévoient des dispositions d’ordre politique. Ainsi, le gouvernement sud-vietnamien accepte le règlement militaire du conflit, et profite lui-même des clauses de Genève (en y faisant parfois même référence afin de condamner les violations nord-vietnamiennes), mais il refuse de reconnaître, au nom du principe de souveraineté nationale, que les clauses politiques peuvent lui être opposables[14].

Le gouvernement français développe une série d’arguments contraires[15]. Pour la France, la signature du Commandant en chef des forces de l’Union française engage l’État du Vietnam[16]. L’accord doit donc être exécuté au nom des autorités du Sud. De plus, si l’on considère là encore les accords de Genève comme une convention multilatérale du genre constitutive, le Sud Vietnam est donc obligatoirement lié par les dispositions de Genève[17].

 

Dans la hâte d’aboutir à un règlement du conflit, un imbroglio juridique et politique de première grandeur a été créé.

Par la suite les ambiguïtés et les arrières pensées qui ont guidé les transactions se renforcent. Le manque d’uniformité des engagements va poser, également de nombreuses difficultés. En effet, l’ambiguïté des positions de plusieurs États porte un doute important, dès juillet 1954, sur la portée réelle de ce traité[18].

 

Les blocages politiques et juridiques du système des accords de Genève

 

Anthony Eden déclare, le 21 juillet 1954, que la valeur des accords de Genève va dépendre de l’usage qui en sera fait. C’est bien poser le problème.

La période allant de 1954 à 1956 permet d’apprécier la réalité de la portée juridique des accords de Genève. Cette période marque, en effet, le passage de la réalisation des dispositions militaires à la mise en sommeil du processus d’application des clauses politiques.

 

Si les accords de Genève prévoient la conclusion des hostilités en Indochine, les violations des différentes Parties mettent fortement en doute la volonté de chacun quant au rétablissement de la paix[19]. En effet, les antagonismes idéologiques nés de la guerre froide persistent. Et les dirigeants politiques se préoccupent plus de se préparer face aux risques de reprises du conflit que de préparer la paix.

 

Ainsi, de nombreuses difficultés sont rencontrées lors de l’application des clauses politiques. Cela compromet donc l’application totale des accords de Genève, et par conséquent le retour de la paix dans la péninsule indochinoise. Le facteur essentiel de l’application des textes de Genève reste donc l’attitude des Parties qui sont ou non prêtes à l’exécuter de bonne foi, à collaborer avec les organes institués, et à chercher le rétablissement définitif de la paix après la suspension du conflit.

Les dispositions les meilleures et les plus claires peuvent être privées de toute efficacité par la mauvaise volonté d’une des Parties, qui entraîne alors presque automatiquement en retour une mauvaise volonté équivalente de la Partie adverse sur le même point ou sur d’autres.

D’une façon générale, la mauvaise volonté des Parties entraîne la rigidité des accords, et les mécanismes des accords s’en trouvèrent bloqués.

 

Ces difficultés vont s’aggraver du fait du blocage des mécanismes de contrôle prévus par les accords de Genève. Il est mis en place dans chacun des États indochinois : une Commission mixte militaire ainsi qu’une Commission internationale de contrôle[20]. Il faut noter que la large place donnée à des éléments internationaux étrangers aux Parties est une nouveauté de l’après Seconde Guerre mondiale[21].

Les CIC vont empêcher la reprise des hostilités, et faciliter la bonne application des clauses militaires. Si l’on juge l’œuvre des CIC en tenant compte de leurs moyens d’actions, de la mentalité des différentes Parties et de la nature de leur tâche, on peut dire qu’elles ont accompli, de manière adroite et efficace, plusieurs grandes lignes de leur rôle. Cependant, ce contrôle n’apporte pas les résultats escomptés. Dans le cas du Laos, cela est particulièrement clair. En 1956, la lutte armée n’a toujours pas cessé et la neutralité de ce pays n’est pas encore effective. De même, au Vietnam les interventions répétées de la CIC ne parviennent pas à imposer l’application des clauses politiques.

En effet, les accords de Genève ne permettent pas aux CIC d’effectuer leur devoir d’inspection avec toutes les garanties souhaitables. Ainsi, les accords de Genève prévoient un domaine d’action réservé très limité pour ces commissions avec de nombreuses restrictions en ce qui concerne les moyens pouvant être utilisés pour mettre en place une action effective. Les trois CIC se voient affecter des missions de simple contrôle, d’observation et d’enquête. Les commissions ne possèdent aucun moyen d’imposer leurs décisions et recommandations. Elles sont réduites à essayer de convaincre, faute d’avoir la possibilité de donner des ordres.

De plus, leur composition reflète les divisions politiques et idéologiques qui opposent les Grands. Cela permet aux Puissances d’influencer l’action de ces commissions composées de neutres de chaque camp : un délégué polonais et un canadien[22]. Alors que le président indien a la confiance de deux blocs, et tient donc rôle d’arbitre. Ainsi, les commissions internationales sont souvent, face aux situations les plus dangereuses, totalement paralysées, et donc contraintes de laisser des problèmes fondamentaux sans solution[23]. De plus, la mise en route de la machine diplomatique pose certains problèmes. N’est-ce pas là une ingérence pure et simple des puissances dans les travaux de la CIC ? La preuve que la CIC est un organe totalement soumis aux Puissances, sans aucune indépendance ?

En outre, parce que les Commissions doivent compter sur les services et les facilités que leur accordent les gouvernements indochinois, elles sont sérieusement handicapées, et ceci même dans leurs efforts d’enquêtes. En effet, les CIC doivent nécessairement respecter la souveraineté et l’indépendance de l’État d’accueil[24]. Le deuxième barrage à l’action de la CIC, qui découle directement du précédent,  est la nécessité de coopération des États indochinois. Ce problème se pose plus particulièrement dans le cas du Sud Vietnam qui refuse de reconnaître ses obligations en vertu des accords de Genève. Cela va également faciliter la mise en place d’une politique de semi-violation par le Nord Vietnam qui consiste à coopérer en apparence avec la CIC et à violer de fait certaines dispositions lorsqu’il ne peut être attaqué.

 

Il ne faut donc pas chercher à dissimuler l’échec de ce contrôle, et plus particulièrement en ce qui concerne les clauses politiques. En étudiant les accords de Genève, on s’aperçoit vite que tous les problèmes d’application des accords, de même que les problèmes de fonctionnement des commissions, proviennent de la même racine : de leur élaboration institutionnelle. Les accords de Genève sont l’aboutissement de compromis politiques entre les deux blocs, ainsi ces textes restent totalement prisonniers des aspects politiques du règlement du conflit indochinois.

 

La responsabilité des Puissances dans la mise en sommeil des accords de Genève

 

Cette situation de blocage juridique est aggravée par l’évolution des forces dans le camp occidental, à savoir l’engagement progressif des États-Unis en Indochine. De manière progressive la France, signataire des traités bilatéraux d’armistice, donc première puissance intéressée à l’application des accords de Genève, va laisser les États-Unis dominer la politique occidentale en Indochine.

Le gouvernement américain multiplie alors, et ce dès l’été 1954, les initiatives dont la comptabilité juridique au regard des dispositions de Genève peut être mise en doute. Ainsi, le pacte de l’OTASE garantit la protection des États cambodgien et laotien alors même que les accords de Genève interdisent aux États indochinois d’adhérer à un pacte militaire. Les Américains mettent alors en avant le fait que si l’adhésion des États indochinois aurait violé la lettre des accords de Genève, la convention n’empêche pas explicitement les Puissances de Manille de garantir unilatéralement la sécurité de ces pays[25].

De plus, des aides financières mais également techniques et militaires sont conclues entre le Cambodge, le Laos, l’État du Vietnam et les États-Unis[26]. Cette influence américaine sous-entend une affiliation au bloc occidental. Les États-Unis vont même installer une mission militaire américaine au Sud Vietnam[27]. Ce qui constitue la première violation ouverte des accords de Genève, malgré les arguments mis en avant par le département d’État américain.

Mais n’est ce pas l’ensemble de ces actes qui est contraire à l’esprit des accords de Genève qui prévoient une stricte neutralisation de l’Indochine ? La bonne foi, principe de base inhérent à tout système de droit et qui régit les relations internationales, oblige les Parties à interpréter les traités de façon raisonnable en respectant à la fois la règle de droit et la volonté de ses auteurs. Les accords de Genève doivent donc être interprétés en fonction de leurs finalités[28].

Ainsi, en plus des oppositions politiques des États socialistes, les interprétations américaines sont donc vivement critiquées sur le plan juridique[29].

Parallèlement, la France se désengage progressivement du Sud Vietnam. En effet, les gouvernants français ne tiennent pas à porter la responsabilité des agissements sud-vietnamien et américain face aux protestations nord-vietnamiennes.

La marge de manœuvre de la France est étroite puisqu’il lui faut se désengager du Vietnam sans pour autant paraître répudier ses engagements. Les juristes français avancent alors le principe selon lequel la responsabilité de la tenue des élections au Vietnam incombait au Sud Vietnam, la France n’étant responsable que des clauses militaires.

En effet, la France développe l’argument suivant : puisque la mise en place des élections est prévue par la Déclaration finale, la France n’a d’autres responsabilités que celle qui incombent aux Puissances garantes de la Conférence. La responsabilité française se limite donc à la garantie conjointe des Puissances de Genève[30].

Nous pouvons ici apprécier le travail du service juridique du ministère français des Affaires étrangères qui devait sans cesse réajuster les thèses juridiques à la position politique du gouvernement français[31]. Ainsi, la preuve de l’existence du droit international public se trouve dans son invocation constante par les États : chaque ministère des Affaires étrangères dispose d’une direction ou d’un service des affaires juridiques. Le droit international imprègne, en effet, tous les débats diplomatiques, et chaque État ne manque pas de l’invoquer à l’appui de leur cause. 

À la fin de l’année 1956, il est devenu évident que les accords de Genève n’aménagent qu’une suspension des armes. Le seul pays qui échappe à ce phénomène fut le Cambodge, et ce notamment grâce à la politique neutraliste de Sihanouk. Au Vietnam ainsi qu’au Laos, seules les clauses d’ordre militaire sont exécutées. Le blocage se fait sur les dispositions d’ordre politique.

C’est de par la volonté des Puissances engagées dans cette région que les dispositions des accords de Genève ne sont appliquées que partiellement. Les Puissances ont une grande part de responsabilité dans la mise en sommeil des accords de Genève. L’aspect juridique des accords de Genève est ainsi constamment détourné et utilisé par ces États à des fins politiques. En effet, la part d’implication des Puissances dans le blocage des clauses de Genève peut être démontrée de diverses façons, que ce soit par l’étude des interventions directes de ces États, de par leur rôle de garants des accords de Genève, ou par l’analyse des actions indirectes tel que l’exercice de pressions sur les gouvernements vietnamiens, ainsi que par les influences exercées sur les membres des Commissions internationales de contrôle.

Il est de l’intérêt des deux blocs de garder conjointement la main sur l’Indochine, afin d’éviter toute avancée du camp adverse. Ainsi, les Puissances, par la conclusion des accords de Genève, souhaitent mettre fin à un conflit dangereux sans pour autant permettre aux États indochinois de retrouver, grâce au retour de la paix, une autonomie complète qui aurait permis à ces États de se dégager du conflit opposant alors les deux blocs. Ce lien entre le retour de la paix et une certaine indépendance des États indochinois est parfaitement illustré par le cas du Cambodge puisque ce dernier est le seul pays d’Indochine à retrouver une certaine indépendance vis-à-vis des puissances des deux blocs, alors même qu’il est le seul où sont appliqués l’ensemble des mesures des accords de Genève.

Ainsi, pour les petits États indochinois soumis au contexte de guerre froide, deux solutions sont possibles : la première consiste à se mettre à l’écart des vicissitudes extérieures par une neutralité théoriquement juridiquement garantie par les accords de Genève et par une politique neutraliste. Ainsi, l’exemple du Cambodge. L’autre formule est celle des alliances animées par une ou des grandes Puissances. C’est le choix du Laos et des deux gouvernements vietnamiens. On voit donc clairement qu’il est nécessaire de prendre en compte le cadre politique international pour définir tous les paramètres du blocage des accords de Genève.

Dès 1955, les deux camps partagent le sentiment que les accords de Genève ne sont plus que des fantômes du passé auxquels il est commode de faire semblant de croire et dont la disparition prématurée serait peut-être dangereuse[32].

En 1956, les Puissances mettent en place un statu quo de la situation en Indochine, repoussant sine die la tenue des élections au Vietnam[33].

Les tensions toujours actives entre les deux blocs empêchent donc la mise en place des dispositions politiques qui auraient permis le retour de la paix et l’indépendance des États du Sud-Est asiatique. La guerre entre les États-Unis et le Vietnam, c’est-à-dire l’échec du retour de la paix par le processus des accords de Genève, s’annonce donc dès la fin de l’année 1956.

On peut à la lumière des actes antérieurs et postérieurs à la période de réalisation des textes de Genève, analyser le processus d’échec d’un texte juridique devant les données politiques en jeu. Chaque difficulté rencontrée, chaque compromis effectué, de même que la position de chaque État concerné peut être analysé en fonction de cette mise en échec connue des textes de Genève.

 

Dans un dernier point, il nous faut encore distinguer la mise en sommeil des clauses politiques de l’enterrement de la globalité des accords.

La presque quasi-totalité des juristes considèrent que la non application des clauses politiques au Vietnam délivre le gouvernement nord-vietnamien de ses engagements[34]. Ainsi, le Sud Vietnam devait s’attendre à ce que les combats reprennent. Ce qui aurait conduit à une reprise générale de la guerre en Indochine. Or, la République démocratique du Vietnam Nord ne dénonce pas les textes de Genève et même s’y réfère, par la suite, à de nombreuses reprises. Ainsi, le droit international prévoit que le maintien en vigueur ou la destruction d’un texte juridique dépend de la volonté du pays victime[35]. La position du gouvernement Ho Chi Minh est motivée notamment par l’attitude de ses deux alliés communistes, mais également par le fait que le Nord Vietnam est soucieux de se cantonner dans une position juridique inattaquable.

 

D’un point de vue général, les accords de Genève prévoient le maintien d’un statut de neutralité pour l’ensemble des États indochinois tant que le problème vietnamien n’est pas réglé[36]. Ainsi, un lien juridique unit les trois États. Leur statut reste donc déterminé, pour une période indéfinie, par les accords de Genève. En fait jusqu’à l’application totale des clauses au Laos et au Vietnam[37].

Ainsi, les accords de Genève perdurent jusqu’en 1973, date de la signature des accords de Paris qui mettent fin à la guerre américaine au Vietnam.

 

Conclusion

 

Pendant longtemps les études de politique internationale ont marginalisé le rôle du droit. Or, s’il faut se garder d’une forme de « pan juridisme » qui ferait du droit le seul cadre d’action des relations internationales, il n’est pas satisfaisant de tenir le droit international pour négligeable. En effet, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale notre société, est totalement régie par le droit, la question des rapports entre le droit et la puissance est donc primordiale.

Il était donc intéressant de mettre en relations les dispositions de Genève, que l’on peut voir comme l’aboutissement d’un compromis politique avec les préceptes généraux du droit international dénués de toute considération politique. Il est, en effet, primordial de voir la place que prennent les aspects politiques dans l’élaboration et la réalisation des accords juridiques. Cela m’a permis de voir de quelle manière la conception politique d’un acte juridique prend en compte les notions positives du droit international. Aucun travail antérieur n’a mis en perspective ce niveau d’analyse. Je l’ai remarqué à de nombreuses reprises : les études consultées au cours de mon travail de recherche appartenaient soit au domaine de l’analyse historique des événements, soit au domaine purement juridique. Très peu ont étudié et comparé chaque action des États concernés en fonction des limites juridiques des accords de Genève. Il était donc nécessaire d’approfondir ce domaine d’analyse par une nouvelle étude.

 

Le fait essentiel à retenir de cette recherche est la multiplicité de liens existants entre le droit et le politique. En effet, on trouve à la base de l’institution de chaque règle de droit international des considérations politiques, tout comme chaque acte de politique internationale se trouve automatiquement sous le régime des règles du droit international.

Il est donc également nécessaire afin d’aborder cette problématique dans sa globalité de garder à l’esprit l’universalité de cette question.


 


[1] Mémoire de maîtrise sous la direction de Robert Frank et Hugues Tertrais. soutenu en juillet 2003 à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne.

[2]« Accords sur la cessation des hostilités en Indochine : au Vietnam, au Laos, au Cambodge, signés à Genève le 20 juillet 1954 », Notes et études documentaires, Documentation française, n°1909, 18 août 1954 ; « Documents relatifs à la Conférence de Genève sur l’Indochine », NED, Documentation française, n°1901, 30 juillet 1954.

[3] PRZETACZNIK, « La conférence internationale comme une des formes de diplomatie moderne », Revue de droit international et de science diplomatique et juridique, 1973, p. 46-104 ; SIBERT, « Quelques aspects de l’organisation et de la technique des conférences internationales », RCADI, 1934, II, p. 391.451.

[4] ROUSSEAU (Charles), Le droit des conflits armés, Paris, Pedone, 1983, 689 p. ; BERNAND, « Les armistices dans les guerres internationales », in L’HUILLIER (Laurent), La notion du droit formateur en droit privé suisse, Genève, Impr. du Journal de Genève, 1947, 127 p. ; MONACO, « Les conventions entre belligérants », RCADI, 1949, II, p. 277-362 ; SUR (Serge), Relations internationales, Paris, Montschrestien, 2000, p.385.

[5] En ce qui concerne les arguments occidentaux : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 214, Télégramme de Comigal Hanoi à États associés, 9 juillet 1954, signé Général Ely, diffusion restreinte : Mendès-France, Parodi, Pelabon, Baudet, Boris. MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 307, Réunion entre Mendès-France et Molotov, 15 juillet 1954, Genève.

[6] En ce qui concerne la position des États communistes : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 307, Conversation entre la France et la Chine, juillet 1954.

[7] En réponse à une question orale de L. Hammon devant le Conseil de la République, le secrétaire d’État à la présidence du Conseil déclare : « … l’article 7 de la Déclaration finale ne constitue pas à proprement parler une obligation juridique. Il s’agit essentiellement d’une déclaration d’intention. » Journal Officiel, Débats du Conseil de la République, 25 juillet 1956, p. 1729. De même, Vu Van Mau, ministre des Affaires étrangères du Sud Vietnam, déclare en mai 1955 que la Déclaration finale n’avait pas plus de valeur à ses yeux « qu’un simple communiqué de presse ».

[8] Cour permanente de justice internationale, 1933, Affaire Groenland oriental, Danemark contre Norvège, A/b n°53, 133, p. 71.

[9] DAO VAN THUY, L’action américaine au Vietnam : origine, développement et aspects juridiques (1940-1968), Thèse de doctorat de droit, Paris I, 1974, p. 383-385.

[10] Selon le principe de droit res inter alios acta, aliis nec prodesse, nec nocere potest : « ce qui a été fait par certains ne nuit ni ne profite aux autres ». C’est le principe de relativité des traités qui suppose une non obligation pour les tiers.

[11] CARREAU (Dominique), Droit international, Paris, Pedone, 1999, p.147-153 ; ZOLLER (Elisabeth), La Bonne foi en droit international public, Paris, Pedone, 1977, 392 p.

[12] MC NAIR (Arnold Duncan ; Lord), Law of treaties, Oxford, Clarendon Press, 1961, p.259; CARREAU (Dominique), op. cit., p. 155-158 ; REUTER (Paul), Droit international public, Paris, Collection Thémis, 1963, p. 74.

[13] NGUYEN (Huu Tru), Quelques problèmes de succession d’État concernant le Vietnam, Bruxelles, Bruylant, 1970, 324 p.

[14] Diem déclare qu’au nom de la règle de droit res inter alios acta, aliis nec prodesse, nec nocere potest, un accord intervenu entre les puissances ne peut produire d’effet à l’égard du Sud Vietnam : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 242, Télégramme du Commissariat Général de Saigon, 16 juillet 1955.

[15] XXX, « L’administration du Vietnam du Sud dans le cadre des accords de Genève », AFDI, 1955, p. 166-168 ; XXX, « De quelques problèmes posés par l’exécution des accords de Genève sur le Vietnam », AFDI, 1956, p. 206-222 ; PINTO, « La France et les États d’Indochine devant les accords de Genève », RFSP, janvier-mars 1955, p. 63-92 ; DAO VAN THUY, op. cit.

[16] En vertu des dispositions des conventions militaires des 30 décembre 1949 et 8 décembre 1950, le Commandement en chef des forces de l’Union française est dépositaire des pouvoirs militaires du chef de l’État du Vietnam. De plus, le traité franco-vietnamien d’indépendance-association n’a été que paraphé le 4 juin 1954. Il n’a jamais été signé, ni ratifié.

[17] Ces traités « objectifs » possèdent une validité erga omnes, c’est-à-dire qu’ils ont un effet à l’égard de tous et non seulement à l’égard des seules Parties au traité.

[18] MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 228, Télégramme de Mendès France, Genève, 17 juillet 1954.

[19] La France soupçonne par exemple la Chine de fournir des armes au gouvernement nord-vietnamien ainsi qu’au Pathet-Lao : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 246, Rapport sur les activités de la CIC pour le Vietnam pendant la période des 300 jours correspondant aux transferts, Général de Beaufort, 9 juillet 1955 ; ainsi que le premier et second rapport de la CIC. MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 235. MAE, Asie-Océanie, États associés, Dossier 251 ; MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 236, Fiche sur l’évolution des accords de Genève au Laos, 15 février 1955 ; Les violations des accords de Genève par les Communistes vietminh, Saigon, République du Vietnam, juillet 1959, 80 p. ; JOYAUX (François), La Chine et le premier règlement du conflit d’Indochine, Paris, Publication de la Sorbonne, 1979, 467 p. ; NGUYEN QUOC DINH, « Conflits idéologiques et contrôle international au Laos », AFDI, 1964, p. 64-80.

[20] L’étude de ces sections s’appuie plus particulièrement sur les archives du Quai d’Orsay et notamment les rapports des CIC en Indochine qui faisaient régulièrement le point sur l’évolution de l’application des accords de Genève, ainsi que sur les comptes rendus des diplomates français du Commissariat général de Saigon retraçant pour chaque semaine l’avancée des travaux des CIC et CMM en Indochine. ISOART, « Contrôle et surveillance de la cessation des hostilités en Indochine », in FISCHER (Georges), VIGNES (Daniel) (dir.), L’Inspection internationale : quinze études de la pratique des États et des organisations, Bruxelles, Bruylant, 1976, 519 p.

[21] Ce système de Commissions internationales a déjà été utilisé pour les quatre armistices palestiniens (février 1949, mars 1949, avril 1949, juillet 1949) ainsi que pourr l’armistice coréen du 27 juillet 1953. Il est également vrai qu’une commission neutre de contrôle de l’armistice avait déjà été établie par le protocole du 12 juin 1935 relatif à la liquidation de la guerre du Chaco. Instituée par les puissances médiatrices, en accord avec les belligérants, elle était une anticipation du système indochinois avec cette différence considérable qu’elle était composée de neutres impartiaux et non partisans.

[22] SIHANOUK (Norodom), L’Indochine vue de Pékin : entretiens avec Jean Lacouture, Paris, Seuil, 1972, 187 p. En ce qui concerne les relations entre les puissances occidentales avec les membres canadiens et indiens de la CIC : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossiers 250, 251, 252, 253, 254.

[23] Ce fait est particulièrement visible dans le cas laotien considéré par les diplomates comme le cas le plus difficile d’Indochine. La CIC balancée entre les deux camps reconnaît tour à tour les droits du gouvernement royal sur les deux provinces du Nord où sont mobilisées les forces du Pathet-Lao, puis ne réagit pas aux plaintes déposées par le gouvernement contre le Pathet-Lao.

[24] Ainsi, le Général Ely pense qu’il faut veiller à ce que les CIC « ne sortent pas du cadre tracé de Genève (…) Aucune intervention directe ou indirecte dans les affaires politiques (…) ne saurait être tolérée. » : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 250, Télégramme de Ely à Cerles et au Général de Beaufort, 4 août 1954 ; MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossiers 251 à 254.

[25] En ce qui concerne la position américaine : FRUS, 1952-1954, t. XII ; en ce qui concerne la position française et son alignement sur les arguments américains : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 231 ; Journal Officiel, Débats, Conseil de la République, 23 mars 1955, p. 927.

[26] En ce qui concerne les relations lao-américaines : PHINITH, SOUK-ALOUN, THONG CHANCH, Histoire du pays Laos, Paris, L’Harmattan, 1998, 280 p., p. 105-108 ; LEVY (Paul), Histoire du Laos, Paris, PUF, 1974, p.100-103. En ce qui concerne les relations américano-cambodgiennes : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 247, Troisième rapport de la CIC au Cambodge ; DAUPHIN-MEUNIER (Achille), Le Cambodge de Sihanouk ou la difficulté d’être neutre, Rennes, Nouvelle édition latine, 1965, 186 p., p. 101-113 ; SIHANOUK, Conférence à la faculté de droit de l’université de Paris, s.d., 40 p. En ce qui concerne les États-Unis et le Vietnam : MAE, Asie-Océanie, CLV, Sud Vietnam, Dossier 44 ; FRUS, 1952-1954, t. II, XII, XIII ; CHAUMONT, « A critical study of american intervention in Vietnam », in FALK (Richard A.), The Vietnam war and international law, vol. II, Yale Law Journal, 1966, p. 126-157.

[27] Sous couvert d’une mission temporaire de récupération américaine de matériel (TERM), en activité en février 1956, les Américains augmentent de manière considérable leurs effectifs au Sud Vietnam.

[28] MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 309, Télégramme de Ottawa, signé Guérin, 30 décembre 1954 ; ZOLLER (Elisabeth), La bonne foi en droit international public, Paris, Pedone, 1977, 392 p. ; NGUYEN (Quoc Dinh), DAILLIER (Patrick), PELLET (Alain), Droit international public, Paris, LGDJ, 1994, 1317 p., p. 215 et 255.

[29] Quant à la réaction de la République démocratique du Vietnam Nord : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossiers 304, 309 ; quant à la réaction de la Chine : JOYAUX (François), La Chine et le premier règlement indochinois, Paris, Publications de la Sorbonne, 1979, 467 p., p. 316-318.

[30] MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossiers 235, 241 et 242 ; JO, Débats, Assemblée nationale, Déclaration de Mendès-France, 20 décembre 1954, p. 6624 ; JO, Débats, Conseil de la République, Déclaration du Secrétaire d’État chargé des relations avec les États associés, 23 mars 1955, p. 296 ; JO, Débats, Conseil de la République, Déclaration de Pineau, ministre des Affaires étrangères, 23 février 1956, p. 198 ; XXX, « L’administration du Vietnam dans le cadre des accords de Genève », AFDI, 1955, p. 166-168.

[31] Les archives de ce service sont encore fermées à la consultation. Les quelques allusions et évocations de ces papiers laissent cependant espérer de nouvelles découvertes une fois qu’ils seront consultables.

[32] Le général français de Beaufort alla même jusqu’à qualifier l’état des accords de Genève de « désagrégation avancée » : MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 235, Lettre du général de Beaufort, chef de la mission française auprès de la CIC, pour le général Ely, Commissaire général de France au Vietnam, Hanoi, février 1955 ; MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 241, Note, mai 1955.

[33] Ainsi, l’Angleterre et l’URSS, co-présidents de la Conférence de Genève adressèrent plusieurs messages soulignant l’importance de la mise en place d’élections au Vietnam, mais également l’impossibilité d’y procéder dans les délais prévus. Ce renvoi sine die des élections n’était qu’une façon de confirmer la partition du Vietnam ; « Documents relatifs à l’exécution des accords de Genève sur le Vietnam (8 mai 1956) », Articles et Documents, n°0359, Documentation française, 22 mai 1956.

[34] WRIGHT, « Legal aspect of the Vietnam situation », in FALK (Richard A.), The Vietnam war and international law, Yale Law Journal, 1966, vol. 1, p. 270-291 ; CESARI (Laurent), L’Indochine en guerres, 1945-1993, Paris, Belin, 1995, p. 118.

[35] MONACO, « Les conventions entre belligérants », RCADI, 1949, p. 337-338.

[36] Article 7 des accords de cessation des hostilités au Cambodge : « Pendant la période qui s’écoulera entre la date de la cessation des hostilités au Vietnam et celle du règlement définitif des problèmes politiques dans ce pays, le gouvernement du Cambodge ne sollicitera l’aide étrangère en matériel (…) que dans l’intérêt d’une défense efficace du territoire ». Ainsi, les dispositions des accords de Genève pour le Cambodge sont maintenues jusqu’à l’application complète des accords dans l’ensemble de la péninsule indochinoise.

[37] MAE, Asie-Océanie, Dossiers Généraux, Dossier 236, Télégramme de Ostrorog, New Dehli, 8 mars 1955 ; Ibid., Télégramme de Crouy, Londres, 19 janvier 1955.