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André Urban, Les Etats-Unis face au Tiers-Monde à l'ONU de 1953 à 1960

Les Etats-Unis face au Tiers-Monde à l'ONU de 1953 à 1960

 

 

Bulletin n° 15, printemps 2003

 

 

 

 

André Urban

 

 La problématique principale du sujet était la suivante: comment passe-t-on à l'ONU d'une domination américaine en début de période à une domination tiers-mondiste après 1960? Il se passe beaucoup de choses durant ces huit années, et beaucoup d'éléments expliquent cette transition entre deux dominations. Cela dit, l'ONU, c'est avant tout une question d'arithmétique, une arithmétique de type parlementaire. Un ambassadeur doit savoir compter ses soutiens, quel que soit l'organe concerné.

Or l'ONU comptait soixante membres en 1953, et 99 fin 1960, ce qui représente une progression de plus de soixante pour cent, alimentée pour l'essentiel par les États d'Afrique et d'Asie. On tient là l'explication, bien plus que dans les crises du Guatemala, de Suez, du Liban, du Laos, du Congo... sans parler des questions qui courent sur toute la période (décolonisation de l'Algérie, conflit israélo-palestinien, du Cachemire, apartheid...) ou des dossiers économiques.

 

 Aborder le sujet nécessitait d'abord quelques remarques méthodologiques sur l'histoire des organisations internationales. Qu'apporte l'histoire à un domaine déjà étudié par d'autres disciplines? Comment doit-elle procéder? Il fallait aussi présenter les principaux acteurs de notre sujet, dont chacun est difficile à cerner, qu'il s'agisse de l'ONU (organes, fonctionnement), du Tiers-Monde (ensembles géographiques, genèse politique) ou des États-Unis (différentes branches de l'exécutif, législatif, opinion publique...). Pour rendre plus dynamique cette présentation, nous avons cherché à décrire les protagonistes en les opposant: Nations unies et moyens d'influence américaine, États-Unis et challenger soviétique, naissance de l'afro-asiatisme et réactions américaines.

 

 

Le poids américain

 

 Au niveau de l'exécutif, le trio américain incarné par Eisenhower, Dulles et Lodge, encouragé par une opinion publique globalement favorable à l'ONU, se complète beaucoup plus souvent qu'il ne se neutralise. Il aboutit à des compromis qui se tiennent, et permet de jouer sur plusieurs tableaux, en préservant les alliances traditionnelles tout en s'ouvrant aux nouveaux États.

 

 À l'ONU, l'Assemblée générale est l'organe qui s'affirme au cours de notre période, d'où la nécessité pour les États-Unis de suivre de près l'évolution de sa composition.

 

 Washington peut influer sur les Nations unies grâce à ses moyens budgétaires, grâce à sa présence au sein du Secrétariat, qui est alors impressionnante, et- facteur le plus direct, interétatique- grâce à sa maîtrise du processus électoral au sein des différents organes, lui permettant de favoriser ses alliés aux dépens de ses adversaires. À ces trois moyens, il faut ajouter un quatrième, spécifique aux opérations de maintien de la paix: la logistique, le transport, le matériel. Les Américains excellent dans ce domaine, et en rendant l'ONU dépendante de leur logistique, ils parviennent à influencer le cours des opérations de maintien de la paix, sans avoir besoin d'y contribuer par l'envoi de troupes.

 

 Les États-Unis ne sont pas pour autant omnipotents, mais ils savent avec maestria bâtir des majorités, faire endosser par leurs alliés dans le Tiers-Monde des résolutions qu'ils écrivent eux-mêmes, utiliser ces alliés dans le Tiers-Monde contre ceux qui sont leurs adversaires.

 

 Les Soviétiques disposent en comparaison de très peu de moyens, et ont intérêt à mettre en avant pour élargir leur audience les thèmes qui intéressent le Tiers-Monde: décolonisation, désarmement, admission de la Chine populaire, développement économique.

 

 En Asie et en Afrique, un groupe d'États finit par s'agréger à l'ONU autour des pôles constitués par l'Inde et les pays arabes. Ce processus est évoqué au cours d'un premier chapitre purement chronologique, qui couvre les événements des origines de l'afro-asiatisme à la conférence de Bandung, en passant par les deux conférences de Genève, les premiers débats sur le Maroc et la Tunisie, les rapports entre Porto Rico et l'ONU, la crise du Guatemala. Bandung représente un choc pour l'Occident. Néanmoins les États-Unis, grâce à leur influence, sont épargnés par la conférence. Succès à court terme, car les Afro-asiatiques concentreront leur offensive sur les débats onusiens, et donc, inévitablement, sur le leadership américain au sein de l'organisation.

 

 La deuxième partie de la thèse est consacrée aux questions de fond séparant (ou non) le Tiers-Monde des États-Unis. Civilisations, objectifs nationaux, intérêts et conceptions politiques ou économiques, débats aux Nations unies sur la décolonisation, les territoires sous tutelle, le neutralisme, les droits de l'homme, sans oublier l'élargissement éventuel des grands conseils de l'ONU... Nous avons cherché à passer en revue les controverses théoriques (entre historiens, politistes, économistes...) aussi bien que les débats quotidiens entre délégués à l'ONU. L'enjeu était simplement d'apporter des précisions sur les positions des uns et des autres, dans le contexte de l'époque. Il était aussi de distinguer ce qui rassemblait le Tiers-Monde de ce qui pouvait séparer ses représentants. Il était enfin d'observer l'évolution de la position américaine, ses concessions, ses blocages. Sur la décolonisation, par exemple, la volonté d'ouverture est entravée par le souci de préserver l'avenir des territoires américains sous tutelle, dont le sort est lié devant l'ONU à celui des autres territoires dans le même cas. C'est le premier facteur qui dissuade Eisenhower de voter en décembre 1960 la résolution 1514 (XV), déterminante, sur «l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux». Il est à noter que les territoires américains sous tutelle seront les derniers à recouvrer l'indépendance, bien après les territoires européens.

 

 C'est sur l'évolution des institutions économiques que nous sommes allé le plus loin, en étudiant les négociations sur l'assistance technique, les relations entre la Banque mondiale et l'ONU, les dossiers du Fonds spécial, de la Société financière internationale, de l'Association internationale pour le développement... Malgré les réticences idéologiques et budgétaires des républicains, le legs de l'administration Eisenhower apparaît sérieux et important. De nombreux organismes ou programmes virent leurs moyens augmentés ou furent créés dans la période. Si le mouvement fut surtout dû à la poussée d'un Tiers-Monde uni et offensif, la volonté américaine de vouloir continuer à maîtriser les décisions se traduisit notamment par le rôle accordé à la Banque mondiale dans la définition des politiques.

 

 Sur le plan théorique, d'une certaine façon, «tout était dit»: l'étude des débats dans les organes économiques et sociaux de l'ONU montre que dès le milieu des années cinquante la plupart des questions étaient posées, sur le commerce et l'aide, l'État et le secteur privé, l'agriculture et l'industrialisation, l'action et les limites du libéralisme.

 

 

Enjeux régionaux

 

 Après les généralisations, les études de cas. La troisième partie de la thèse se penche sur les enjeux régionaux à l'ONU, par ère géographique, par conflit, voire par pays. Pour chaque dossier onusien, le contexte est évoqué- intentions américaines générales, rôle éventuel de la politique intérieure, relations bilatérales entre Washington et le ou les pays en question, politique extérieure et onusienne de ces derniers, sommets régionaux, portrait des leaders du Tiers-Monde les plus marquants. Puis, à la présentation des objectifs spécifiques des uns envers les autres, au sein de l'organisation, succède le détail des événements de 1953 à 1960. Chaque chapitre comprend enfin un volet économique, en particulier lorsque la région du monde concernée accueillait une commission économique régionale de l'ONU. Inversement, nous avons observé la concurrence exercée, du fait des États-Unis, par les organisations régionales telles que l'Organisation des États américains.

 

 Ne sont donc étudiés que les problèmes essentiellement régionaux. Les crises onusiennes de plus large portée fournissent la matière de chapitres ultérieurs, purement chronologiques, dont la troisième partie est en quelque sorte la présentation.

 

 Les trois derniers chapitres de la thèse sont entièrement consacrés à l'étude des crises internationales à partir de Bandung et jusqu'à la fin de l'année1960. Comme pour les autres parties, il est fait appel à la plus grande diversité possible de sources: archives américaines ou onusiennes, documents officiels de l'époque, mémoires, témoignages du Tiers-Monde, études récentes. Le point de vue des États-Unis est suivi pas à pas, de la définition de leurs objectifs généraux à la réalisation de ces derniers. Ces chapitres sont aussi l'occasion de retracer l'histoire des premières grandes opérations de maintien de la paix, de Suez au Congo en passant par le Liban. Ils permettent d'autre part de suivre le comportement du Secrétaire général de l'époque, Dag Hammarskjöld, et de son équipe, face aux pressions américaines. De ce point de vue, comme de bien d'autres, malgré la variété supplémentaire apportée par des questions aussi diverses que celles de Sakiet Sidi Youssef, de Cuba, ou de la quinzième Assemblée générale, rien ne dépasse en «intensité dramatique» les six premiers mois de la crise de l'ex-Congo belge.

 

 Les États-Unis parviennent en définitive jusqu'à la fin de la période à satisfaire leurs objectifs à l'ONU. Cependant, l'entrée à l'automne 1960 de dix-sept nouveaux États au sein de l'organisation internationale, dont seize pays africains, accorde cette fois aux Afro-asiatiques un poids politique égal, voire supérieur à celui des États-Unis au sein de l'Assemblée générale. Les appréhensions exprimées en fin de période annoncent les réticences des trois décennies suivantes.

 

 La conclusion de la thèse permet d'aborder le point central des rapports entre souveraineté et organisation internationale, dans le contexte de l'affirmation de la puissance américaine à la fin des années cinquante.

 

 

Quelques enseignements

 

 Bien d'autres enseignements ont pu être tirés de notre étude, que je ne ferai qu'évoquer: sur les difficultés à l'ONU entre les Américains et le Guatemala, qui perdurèrent après le coup d'État de 1954, contre toute attente; sur les incompréhensions entre l'Amérique latine et les Afro-asiatiques en matière de décolonisation, et l'absence de coordination de leurs diplomaties sur le plan politique; sur les combats diplomatiques acharnés entre les Américains et les Indiens en début de période, qui furent suivis par une compréhension beaucoup plus grande; sur la politique équilibrée des Américains au Proche-Orient, qui aurait pu aboutir à des résultats si leurs interlocuteurs l'avaient souhaité; sur l'inquiétude des Américains à propos du canal de Panama, qui explique leur attitude vis-à-vis de l'ONU au début de la crise de Suez; sur le souci éprouvé à propos de la stabilité du Maroc et de la Tunisie, qui expliqua le début de changement d'attitude américaine aux Nations unies sur la question algérienne; sur la façon dont les Américains évitèrent que le Conseil de sécurité ne se saisisse réellement de la question de Sakiet Sidi Youssef, pour éviter de gêner les Français, du moins au sein de l'ONU, moins d'un an et demi après la crise de Suez; sur les interactions très complexes entre la question noire aux États-Unis et les questions africaines aux Nations unies; sur le fait que le problème cubain fut soulevé à l'ONU bien avant le débarquement dans la Baie des Cochons; sur la façon dont les Américains, à l'occasion d'un débat important sur l'avenir du Congo, tentèrent de faire admettre par anticipation les nouveaux États d'Afrique noire, qui devaient être officiellement parrainés quelques jours plus tard par la France- ceci augurant des luttes d'influence futures au sein de l'organisation.

 

 Autre fait surprenant, la première conférence des États africains indépendants à Accra, en avril 1958, décida d'instituer le sous-groupe qu'elle venait de créer au sein de l'ONU en mécanisme de concertation entre les États africains. L'OUA naissait ainsi de façon embryonnaire. Cette décision fut confirmée par une nouvelle conférence en juin 1960. Ainsi le premier siège de l'OUA fut-il établi à New York...