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Laurent Coumel, Servir l'Etat : les pratiques administratives en Union soviétique (14-15 décembre 2001)

Servir l'Etat : les pratiques administratives en Union soviétique (14-15 décembre 2001)

 

 

 

Bulletin n° 14, automne 2002

 

 

 

 

Laurent Coumel

 

 

Ces journées d'études internationales avaient pour ambition de dresser un panorama des recherches actuelles sur l'histoire sociale et politique du système administratif soviétique. L'écart entre les règles institutionnelles et les pratiques réelles, tel fut le point de départ commun à des communications diverses par leurs objets comme par leurs angles d'approche.

 Sabine Dullin (Centre de Recherches sur l'Histoire des Slaves, Université de Paris I) et Catherine Gousseff (Centre d'Etudes du Monde Russe, EHESS-CNRS), organisatrices, présentèrent un champ d'investigations comprenant des phénomènes aussi variés que les effets de génération (notamment la plébéianisation stalinienne), la constitution et le démantèlement de réseaux professionnels et bureaucratiques, la diversité des parcours individuels, la gestion des compétences et le partage des tâches au sein du Parti-État. Une périodisation de la stabilité des bureaucraties fut esquissée, distinguant des phases de mise en place (années 1920), de bouleversements (années 1930, années 1950) et de normalisation (après-guerre, années 1960). L'histoire de l'État soviétique fit ainsi l'objet de nombreuses redéfinitions, liées aux avancées récentes de la recherche qui accorde un poids plus grand aux interactions entre le politique, l'administratif et le social[1].

  Différents modèles de fonctionnement furent, pour commencer, mis en perspective. Martine Mespoulet (Université d'Angers) et Alain Blum (EHESS, INED), grâce à une étude socio-historique de l'administration statistique des années 1918-1930, montrèrent l'existence de réseaux serrés, qui structurent un milieu homogène, aux critères d'appartenance multiples: formation et parcours croisés, identité professionnelle, compétences intellectuelles (les langues étrangères notamment), liens familiaux... C'est ici le réemploi par le régime bolchevique de l'administration tsariste des zemstva («le passé au service du présent»), dans le nouveau cadre de la Direction centrale de la statistique, qui fonde la cohérence, mais aussi une certaine autonomie du milieu, et finit par le rendre suspect aux yeux du pouvoir. Les statisticiens en feront les frais dans les purges de la décennie suivante, qui visent à démanteler les réseaux existants. Ce faisant, l'État se prive d'un groupe qui avait cru pouvoir «mettre la rationalité scientifique au service de l'efficacité politique» d'un projet de changement social.

 Moshé Lewin (Université de Pennsylvanie), se penchant sur la politique des cadres des années 1946-1949, insista sur la relative perte d'autonomie politique du Parti dans ce domaine, après la guerre. Tout à fait à l'aise dans la résurgence de l'autocratie, théorisée dans le jdanovisme qui a pour but la seule «puissance» (deržava) de l'État, Staline fait de la nomenklatura une nouvelle forme de la Table des Rangs: un système politico-administratif figé, où le Parti est réduit à un rôle d'exécutant. Cependant les tentatives de normalisation placées sous le signe de la «ligne du Parti» retrempée dans les origines léninistes, sous Khrouchtchev, rétablissent l'équilibre en faveur de celui-ci. Ainsi, étudiant les élites régionales (Parti et État) de Staline à Brejnev, Oleg Khlevniouk (GARF - Archives d'État de la Fédération de Russie, Moscou), tout en confirmant la volonté de contrôle illustrée par les purges de la période stalinienne, décrivit un phénomène inverse de renforcement de l'autorité des dirigeants, qui finissent par incarner un pouvoir autonome avec lequel le centre doit compter. Il faut lier cette évolution à l'enracinement local des carrières, initié par une stabilisation dès la fin des années 1940, puis renforcé par les concessions accordées par Khrouchtchev et Brejnev à ces élites dont l'appui politique est devenu indispensable - l'éviction du premier en 1964 le prouve, a contrario. L'historien russe confirma par ailleurs l'existence de réseaux de clientèles dès l'époque stalinienne, même s'il est sûr que la décentralisation relative qui s'opère après 1953 (réduction du contrôle de Moscou sur un grand nombre de nominations au sein de la nomenklatura, notamment) renforce les tendances au clientélisme. On a donc, depuis l'apparition des premières coteries régionales pendant la guerre civile au début des années 1920, jusqu'à l'histoire très récente, voire l'actualité immédiate, une continuité dans la concurrence que représentent pour l'État russe/soviétique les dirigeants régionaux.

 La question des archives et de leur utilisation[2] a fait l'objet de discussions nombreuses, en particulier autour des communications d'Elena Tiourina (RGAE - Archives d'État de Russie sur l'Economie, Moscou) et de François-Xavier Nérard (CRHS, Université de Paris 1). La première, en présentant certains fonds personnels déposés dans les archives de l'économie soviétique, montra la valeur exceptionnelle de certains documents, notamment ceux de l'économiste N. D. Kondratiev (rédigés en prison), mais posa aussi le problème du statut de telles sources, rassemblées de façon totalement aléatoire et classées suivant le bon vouloir des archivistes de l'époque. Le second s'attacha à montrer, à travers le cas du personnel de l'Inspection ouvrière et paysanne (RKI), le caractère partiel et inefficace du contrôle étatique sur cette administration au début des années 1930. Il présenta d'emblée les limites pratiques de son étude, dans la mesure où la moitié environ des «fiches de renseignements personnels» des agents de la RKI fait défaut dans les archives concernées (celles de Nijni Novgorod) - cette absence de séries continues sur le personnel des administrations étant un handicap très fréquent pour les chercheurs. Malgré ces obstacles l'étude révèle des tendances attendues dans l'évolution du personnel (accentuation de l'origine ouvrière et de l'appartenance au Parti), mais aussi de sévères défauts d'organisation (turn-over des cadres et faible formation générale) qui expliquent l'inefficacité dans la gestion des plaintes et dénonciations, tâche principale de cette institution.

  Un autre exemple d'approche socio-historique d'une administration fut donné par Josette Bouvard (CNRS) à propos de l'entreprise en charge de la construction du métro de Moscou: le Metrostroj créé en 1931 à l'instigation de Kaganovitch. Décrétée «chantier de choc» de par son importance symbolique - une vitrine pour le régime-, la construction du métro est un cas d'école pour la superposition des administrations qui s'y déploient. Si le Parti, à travers ses organes régionaux et municipaux ainsi que le Politburo, semble avoir la haute main sur les décisions, le nombre d'organismes concernés produit «une administration protéiforme» dont il est possible de reconstituer tous les rouages, en mettant en valeur les contradictions internes au niveau des cadres comme de la gestion du personnel. On peut alors voir dans cette relative confusion un terrain favorable à l'émergence d'une autonomie de l'entreprise. Se plaçant à un niveau plus général, Yves Cohen (EHESS) convoqua les outils de la sociologie et de l'anthropologie pour appréhender l'administration soviétique dans sa matérialité, notamment à travers l'introduction du téléphone et du fichier mobile dans les années 1920 et 1930. La conscience des possibilités offertes par ces nouvelles technologies ouvre la voie à un «idéal techniciste» qui s'incarne souvent dans les jeunes ingénieurs promus à la faveur des purges; est ainsi reposée la question du «bureaucratisme», dans la mesure où la distance entre exécutants et direction peut aussi être perçue comme une marque de l'efficacité moderne. L'usage fait par Staline du téléphone, installé au Kremlin dès 1922-1923, illustre l'intérêt d'une approche plus fine de ces pratiques administratives.

 La deuxième journée fut l'occasion de bilans dans deux domaines particuliers de l'histoire de l'État soviétique, la répression politique et la police d'un côté, la diplomatie et la défense de l'autre.

 Les chercheurs mirent en lumière, pour le premier thème, certaines découvertes faites récemment dans les archives de la police politique[3] et de la milice. Décrivant la collectivisation forcée des années 1928-1930 à partir des rapports minutieux (svodki) faits par les représentants de la GPU et du NKVD[4], Alexis Bérélowitch (Université de Paris IV) montra les difficultés à appliquer la politique des réquisitions pour les dirigeants de base (présidents de kolkhozes), entraînant parfois des hésitations voire le refus d'exécuter les ordres. Finalement l'usage de la violence pourrait ainsi trouver son origine dans l'hypocrisie du pouvoir central, qui impose des décisions dont il sait l'application impossible sans brutalité. Les exécutants, eux, en sont réduits au choix le plus basique qui soit - obéir aux ordres donnés en haut lieu, ou mettre leur vie en péril - tout en ayant le sentiment de servir la Révolution (les références au souvenir de la Guerre civile les y invitent) plutôt que l'État. Yuri Shapoval (Académie des Sciences d'Ukraine, Kiev) présenta à travers la figure de Vsevolod Balickij, dirigeant de la GPU puis du NKVD jusqu'à son arrestation et son exécution en 1937, le cas d'un serviteur fidèle de la politique répressive qui se trouve successivement «bourreau et victime». De par sa nationalité et son niveau socioculturel plus élevé que la moyenne des autres responsables tchékistes de l'époque, il s'avère particulièrement efficace dans la lutte contre le «chauvinisme» et le «sionisme» au sein de l'intelligentsia ukrainienne, mais aussi dans la collectivisation forcée et la déportation des éléments étrangers que sont les paysans allemands et polonais d'Ukraine. Suite à la prise en main de l'appareil répressif par Ejov, il est éliminé, non pour ses quelques écarts à la discipline (protection de subordonnés alcooliques ou incompétents), faits courants à l'époque, mais pour cause de «complot fasciste». L'étude de la répression au sein de l'appareil du MGB (Ministère de la Sécurité d'État) dans les années 1951-1954 présente d'ailleurs, selon Nikita Petrov (Association Memorial, Moscou), des similitudes avec la vague de 1937: le pouvoir se débarrasse de cadres de la police politique présentés comme des «ennemis pas encore démasqués», et utilise une méthode déjà éprouvée pour leur remplacement - recruter leurs successeurs dans les rangs du Parti.

 L'administration de la terreur présente donc des signes de continuité de part et d'autre de la Seconde Guerre mondiale; la mort de Staline introduit cependant une rupture que vinrent confirmer deux interventions consacrées à l'après-1953, sur le plan de la police «ordinaire». Yoram Gorlizki (Université de Manchester) s'intéressa au fonctionnement du ministère des Affaires intérieures (MVD) dans la société post-stalinienne: l'exercice des tâches de police est fortement compliqué, dans les années 1950, par les réorganisations (et purges) successives. Or celles-ci interviennent dans un climat rendu délétère par la libération de prisonniers de droit civil du Goulag et par la décriminalisation relative du droit soviétique: au total, les troubles de l'ordre public, voire les émeutes sur lesquelles les archives apportent des indications nouvelles (il y eut ainsi, le deuxième jour à Novotcherkassk, près de 10000 personnes impliquées dans les manifestations de rue), caractérisent ces années de flottement du pouvoir policier. Le ressaisissement de la milice aura lieu dans les années 1962-1964, alors que la notion d'«ordre public» apparaît dans le nouveau nom du ministère (pour la Russie, puis l'URSS tout entière), et que l'institution gagne sa réputation d'efficacité, qui durera pendant toute l'ère brejnévienne. Gilles Favarel (CNRS-CERI) dressa quant à lui un tableau de la lutte contre la criminalité économique durant la période dite de «stagnation» (1965-1986) à partir des archives de Moscou et d'Ekaterinbourg (ex-Sverdlovsk). Le pouvoir voit alors dans la répression des cas de falsification de comptes et de corruption, qui en soi ne troublent pas l'ordre public, un moyen d'améliorer à peu de frais le système sans le réformer, conformément à l'état d'esprit propre aux dirigeants de l'époque (Andropov en particulier). Cependant aucune évolution n'est perceptible dans l'efficacité des enquêtes, ce qui traduit l'absence d'une politique imposée d'en haut - la régionalisation du pouvoir est déjà à l'œuvre en ces années-là, et rien n'est fait pour décloisonner les administrations concernées. On retrouve donc ici le blocage propre à nombre d'administrations soviétiques, malgré ou du fait de l'articulation, pensée en haut lieu, entre politiques économique et pénale.

 Quelque peu différent fut le visage du dernier thème abordé par ces journées: le champ de la diplomatie, et dans une moindre mesure celui de la défense, présentent une histoire relativement dynamique, marquée par un fort «renouvellement des hommes», comme le nota Robert Frank (CHRIC-Université de Paris 1). Sabine Dullin (CRHS-Université de Paris 1), étudiant le profil des diplomates soviétiques avant et après les purges des années 1930, montra que le personnel fut presque entièrement remplacé, en effet, mais que pour autant le pouvoir s'attacha à conserver les bases de sa compétence. D'une part les nouveaux diplomates nommés à partir de 1936 (et surtout 1939, après l'élimination de Litvinov) restent en place pendant longtemps. D'autre part, du fait de leur origine sociale et professionnelle atypique pour la carrière (beaucoup étaient auparavant «ingénieurs» ou «techniciens»), ils bénéficient d'un effort particulier de formation, avec la mise à contribution de leurs prédécesseurs, notamment par des cours. Il y a là peut-être un signe du nouveau visage pris par cette administration sous la houlette de Molotov: la culture et le niveau d'éducation ne sont plus jugés indispensables dans le recrutement, et la «compétence technique» est acquise au sein même de l'administration. Marie-Pierre Rey (CRHS-Université de Paris1) poursuivit l'analyse à propos de la période khrouchtchévienne: les diplomates constituent bien un personnel à part dans l'État soviétique, une «machine qui reste extérieure au Parti» notamment - contredisant parfois ses orientations et ses décisions. Une marge de manœuvre émane de cette dualité, qui s'est ensuite retrouvée au sein même du Comité central, entre départements souvent opposés (international, propagande, pays frères...). Pourtant sur le plan de la formation c'est l'homogénéité qui l'emporte, avec le monopole du prestigieux Institut d'État de Moscou des relations internationales (MGIMO); une nouvelle génération de diplomates se forme alors, dont les conceptions vont peu à peu s'imposer, pour déboucher sur la détente. L'histoire interne du corps diplomatique ne peut suffire à comprendre les ambiguïtés de la période brejnévienne - c'est pourquoi l'intervention de Mark Harrison (Université de Warwick) vint apporter un éclairage utile sur une autre composante de l'État en URSS: le secteur de la défense. Posant la question de savoir si les rapports entre l'armée et l'industrie sont suffisamment étroits sous Staline pour qu'on puisse parler de «complexe militaro-industriel», il y répondit par la négative, dans la mesure où le pouvoir politique est alors seul à vouloir et à décréter la mobilisation de l'économie au service de la guerre. Peut-être l'action de lobbying ne peut-elle pas émerger dans une dictature aussi centralisée: durant la période stalinienne, l'armée et l'industrie ont des intérêts séparés et finalement rivaux, car elles prétendent toutes deux capter la plus grande partie des ressources et ne pensent pas à s'allier - on retrouve là une nouvelle fois le cloisonnement des administrations. Pourtant l'après-Staline verra l'épanouissement rapide d'un «complexe», incarné dans la personne du général Oustinov dans les années 1960 et 1970.

 «Servir l'Etat en URSS, c'est servir quoi?»: cette question qui demeure, après des interventions aussi diverses, n'a de réponse que multiple. Ce qui est certain, c'est que l'histoire du système soviétique gagne à intégrer l'apport des sciences sociales et politiques, mais aussi l'approche culturelle, comme l'illustra la séance de cinéma animée par Martine Godet (EHESS) sur «les représentations de l'État stalinien».

Pour clore ces journées, une discussion générale permit d'en dresser un premier bilan. Les principaux thèmes de la recherche actuelle et future peuvent être présentés ainsi: l'importance formatrice de la guerre (des guerres), plutôt que de la révolution dans certains cas; la distance irréductible entre le projet stalinien de contrôle administratif et les résistances passives, et/ou involontaires, liées à la force d'inertie du corps social; les changements qui suivent la mort du dictateur en 1953 et l'impossible «normalisation» (en l'absence d'un référent tangible?); la coexistence de pratiques fondées tantôt sur les compétences, tantôt sur la négociation ou le clientélisme; la circulation des individus entre les administrations mais la rigidité des cloisonnements dans l'application des politiques... Pour Moshé Lewin, ce dernier caractère pourrait inciter les historiens à reprendre la notion de «groupes d'intérêts» forgée dans les années 1960 par la soviétologie anglo-saxonne. Nul doute que l'étude des pratiques administratives de l'ex-URSS n'a pas fini de nous révéler des clefs essentielles du fonctionnement du système tout entier, en l'insérant mieux dans le cadre plus vaste de l'histoire des autres pays industrialisés.

 

 

 


[1]     Voir d'autres illustrations de cette tendance historiographique actuelle dans DEPRETTO (Jean-Paul), dir., «Le social en proie à l'État soviétique», Le Mouvement social, n°196, juillet-septembre 2001, réédité sous forme d'ouvrage collectif: Pouvoirs et société en Union soviétique, Paris, Editions de l'Atelier, 2002; et dans KOTT (Sandrine), dir., «Pour une histoire sociale du pouvoir en Europe communiste», Revue d'histoire moderne et contemporaine, n°49-2, avril-juin 2002.

[2]     Nous renvoyons pour mémoire au numéro spécial des Cahiers du Monde russe consacré à cette question: «Archives et nouvelles sources de l'histoire soviétique. Une réévaluation» (actes d'un colloque à l'Université de Yale, États-Unis, en mai 1997), Cahiers du Monde russe, n°40/1-2, janvier-juin 1999.

[3]     Voir aussi sur ce sujet les actes du colloque intitulé «La police politique en Union soviétique, 1918-1953», publiés dans les Cahiers du Monde russe, n°42/2-4, avril-décembre 2001.

[4]     Ces rapports font l'objet d'une publication en plusieurs volumes par un collectif de chercheurs russes et étrangers; voir aussi la présentation qu'en fait Nicolas Werth (et la traduction de nombreux documents en français) sur le site de l'Institut d'Histoire du Temps Présent: [http://www.ihtp-cnrs.ens-cachan.fr/dossier_campagnes_russes/index_dossier_campagnes.html