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Sergio Rodrigues, Le Portugal face à la construction européenne (1960-1974). L'amorce d'une conscience continentale

Le Portugal face à la construction européenne (1960-1974). L'amorce d'une conscience continentale

 

 

 

Bulletin n° 13? printemps 2002

 

 

 

 

Sergio Rodrigues

 

 

Le 1er janvier 1986, après plusieurs années d'âpres négociations, le Portugal rejoignait la Communauté économique européenne, apportant ainsi un nouvel espoir à une population qui traversait une période difficile. C'est cependant bien avant, alors que la dictature salazariste dominait encore le pays, que débutait l'histoire européenne du Portugal.

À l'époque, ce cheminement, si naturel aux yeux de tous les Européens car porteur de bénéfices économiques importants, ne sembla pourtant pas aussi évident pour les dirigeants portugais, d'autant plus que leur préférence allait à la création d'un État pluricontinental, à contre-courant du mouvement de décolonisation qui s'opérait alors.

 

Nombre d'historiens se sont attelés depuis, surtout au Portugal, à étudier les raisons de cette hésitation européenne et à comprendre pourquoi ce qui semble évident aujourd'hui ne l'était pas sous le salazarisme, période marquée par un refus intransigeant de l'Europe et de tout ce qui l'entourait[1].

 

La période étudiée, de 1960 à 1974, n'a pas été choisie au hasard. En 1960, le Portugal intégrait l'AELE et faisait ses premiers pas au sein d'une Europe économiquement active, ouvrant son marché aux produits continentaux et profitant de l'abaissement des barrières douanières. Pour la première fois, le pays rejoignait concrètement une organisation purement européenne. L'année 1974 correspond, de son côté, à la fin du régime dictatorial et à l'installation de la démocratie au Portugal qui est alors plus impliqué sur le continent qu'en 1960, après la signature en 1972 d'un accord de partenariat avec la CEE. Il semblait donc logique d'étudier l'évolution qui amena cet accord de juillet 1972 et comment elle fut ressentie à l'intérieur du pays, parmi les diverses couches sociales.

 

Dans les pages suivantes seront présentés l'objectif de ma thèse, les sources employées, nombreuses et variées, ainsi que les conclusions de quatre ans de recherche.

 

 

Problématique

 

 

Au départ, l'objectif était surtout de comprendre où se situaient les racines européennes du Portugal. En effet, si le pays a contribué à l'essor du continent au cours des siècles passés, la dictature instaurée en 1926 et confirmée par la constitution de 1933, qui fondait en partie son existence sur la réalité coloniale[2], avait décidé de tourner le dos à l'Europe pour suivre des axes diplomatiques et économiques en accord avec l'idéologie conservatrice du régime. Ainsi, en plus de l'Afrique, que Salazar a toujours considérée comme l'arrière-cour de l'Europe et comme une barrière de défense contre l'intrusion du communisme sur le Vieux Continent, le Portugal entretenait des liens privilégiés avec plusieurs nations européennes, mais dans un cadre purement bilatéral. Sa situation de petit voisin de l'Espagne encourageait par exemple Lisbonne à entretenir les meilleures relations possibles avec Madrid; tandis que la vieille alliance avec Londres restait incontournable, le dictateur étant convaincu, malgré son mépris pour l'Angleterre, qu'elle était la meilleure garantie pour la sauvegarde de son empire.

 

Pour le reste, il fallait se tourner vers l'Atlantique pour trouver les autres partenaires de la dictature, au Brésil à cause de l'héritage historique et aux États-Unis pour des raisons sécuritaires. En effet, si Salazar était favorable à une implication de Washington dans les affaires européennes, c'était simplement pour éviter une intervention soviétique. En fait, le Portugal tournait volontairement le dos à ce qui pouvait se passer en Europe. L'adhésion à l'OTAN entrait dans le cadre de cette stratégie.

 

Il fallut attendre 1960 pour voir le Portugal participer à une organisation européenne capable de modifier la structure même des relations du pays avec son continent d'origine. L'intérêt de ce travail était donc d'abord de comprendre où se situaient les raisons de ce rapprochement et pourquoi cette implication fut décidée en 1960.

 

Le chercheur devait aussi tenter de comprendre quelle avait été l'attitude des diverses couches sociales et intellectuelles portugaises face au mouvement d'intégration européenne qui se déroulait en marge du pays depuis la mise en place de la CECA en 1953. Salazar avait refusé tout contact avec cette jeune organisation et diffusé, en mars 1953, une circulaire destinée aux représentations diplomatiques à l'étranger établissant clairement la position du Portugal vis-à-vis de la construction européenne. En résumé, le dictateur, après avoir évoqué les principes diplomatiques nationaux, rappelait que le pays n'avait aucun intérêt à suivre le mouvement car son avenir se trouvait ailleurs, en Afrique, mais aussi parce que son principal allié, la Grande-Bretagne, avait préféré rester étrangère au mouvement impulsé par Monnet.

 

Cependant, comme pour tout travail de recherche, ma problématique initiale évolua avec la consultation des premiers cartons d'archives.

 

Ainsi, les éléments récoltés semblèrent démontrer que le comportement de Salazar était marqué par une certaine incompréhension face aux évènements, à l'évolution des mentalités et à l'accélération économique des années soixante, qui, couplés aux besoins internes et aux nécessités diplomatiques, rendaient impérieuse la participation de son pays à l'intégration européenne.

 

A la première question déjà présentée vint ainsi se greffer un autre problème, qui consistait à analyser le comportement de Salazar et à comprendre jusqu'à quel point il contrôlait sa stratégie économique et sa politique étrangère. Le fait est qu'il était entouré de personnalités fidèles, à l'image de son ministre des Affaires étrangères Franco Nogueira ou de son secrétaire d'État au Commerce, José Gonçalo Correia de Oliveira, capables de gérer d'importants dossiers (même si, en dernier ressort, le Président du Conseil avait le dernier mot sur tout). La position de Salazar ne varia pas au cours de la période étudiée, son refus catégorique s'appuyant sur les principes de souveraineté du régime. En effet, il savait que toute modification des statuts pouvait provoquer sa chute et il convenait donc de savoir s'il refusait tout rapport avec l'Europe à cause de cette possible désagrégation institutionnelle, ou tout simplement parce qu'il ne comprenait pas les enjeux de la construction européenne.

  

Enfin, une dernière question se posa au cours de l'analyse documentaire, concernant la qualité des relations que la CEE entretenait avec des États dictatoriaux. En effet, le Marché commun avait basé son existence sur l'application à tous ses membres des principes démocratiques issus de la Déclaration des Droits de l'Homme, ce qui sous-entendait qu'aucun pays au régime autoritaire ne pouvait espérer appartenir au groupe de Bruxelles. Mais qu'en était-il des échanges avec des puissances simplement associées ou partenaires? Comment la CEE appréciait-elle de possibles relations avec le Portugal dans le cadre de sa candidature de 1962?

  

Toutes ces questions ont trouvé leur réponse grâce à l'analyse de nombreuses sources.

 

 

Sources

 

 

Mon analyse est principalement fondée sur l'utilisation des archives officielles de diverses chancelleries diplomatiques impliquées.

 

 Les fonds d'archives principaux se situent au Portugal, tant au ministère des Affaires étrangères[3] qu'aux Archives Nationales[4] ou dans les centres de documentation de diverses fondations et partis politiques. Là, toutes sortes de documents ont été consultés, du simple télégramme entre le ministre et l'ambassadeur en passant par l'étude exhaustive d'un sujet jusqu'au rapport de plusieurs dizaines de pages. Mais ces fonds s'avérèrent insuffisants pour deux raisons.

  

En premier lieu, la question européenne ne rencontrait alors au Portugal, qu'un très faible écho, car l'intégration économique du continent ne figurait pas parmi les préoccupations nationales: la quantité d'archives disponibles s'avéra de fait extrêmement faible. Le ministère ne disposait, par exemple, d'aucun carton concernant directement les échanges entre la CEE et Lisbonne, même si depuis 1962, un ambassadeur était officiellement accrédité auprès de l'organisation économique. Ensuite, il ne fallait pas se contenter du simple point de vue portugais car, par expérience, le chercheur spécialiste de l'histoire de la dictature sait que les diplomates ne prenaient que très peu de risques dans leurs commentaires, de peur d'être sanctionnés par leur hiérarchie. Leurs opinions allaient plus souvent dans le sens voulu par le gouvernement que contre.

  

Pour combler ces lacunes, il fallait donc trouver ailleurs des sources capables de fournir des informations qui ne figuraient pas dans les documents portugais. La France fut logiquement choisie à cause des étroites relations que le régime gaulliste entretenait avec le Portugal, mais aussi parce que ce pays était un acteur incontournable de la construction européenne[5].

  

La compilation des archives issues de ces deux pays laissait néanmoins apparaître encore quelques vides qu'il était important de remplir. L'étude des archives britanniques s'est alors imposée, puisque Londres et Lisbonne entretenaient d'étroites relations diplomatiques et que les deux pays avaient, en même temps, entamé un rapprochement économique avec l'Europe. Dans ce cadre, les documents réunis par le Foreign Office au sein du Public Record Office, situé à Kew, dans la banlieue londonienne, m'ont fourni une image bien plus nette des tergiversations portugaises et des décisions prises.

  

Je précise que pour un travail de ce type, le chercheur doit compter avec les difficultés inhérentes à la prospection à l'étranger qui, puisqu'elle se fait sur un laps de temps restreint, nécessite une organisation rigoureuse du temps de travail. La prise de risque est alors importante car il faut parfois écarter un carton jugé peu urgent pour se concentrer sur d'autres, prioritaires, avec la possibilité de passer à côté de quelque chose de primordial.

  

D'autre part, l'éparpillement des documents entre six centres de grande ampleur plus quelques-uns de moindre grandeur, s'il permet de recouper certaines informations et combler quelques vides, amène le chercheur à parcourir de nombreux documents redondants qui ralentissent sa progression. Il faut donc savoir à quel moment ignorer un papier, ce qui n'est jamais chose aisée.

 

 

Conclusions

  

Ce travail de recherche est parvenu à répondre, pour une grande part, aux questions posées plus haut.

  

Ainsi, contrairement à la croyance populaire qui date l'ancrage européen du pays au fameux discours «l'Europe avec nous» prononcé par le premier ministre Mário Soares en 1977 à la convention socialiste de Porto, le rapprochement entre Lisbonne et Bruxelles est plus ancien et a commencé, très curieusement, sous une dictature qui disait n'avoir rien à attendre de la CEE. Si l'établissement de ces liens a été long et ponctué de brusques revirements, la signature de la Convention de Stockholm en décembre 1959 par le Portugal a bel et bien marqué l'accélération de ses échanges avec l'Europe.

  

Cette ouverture a eu pour conséquence immédiate de rendre le commerce avec l'Europe indispensable, à tel point que toute marche arrière était devenue impossible, malgré les souhaits exprimés dans ce sens par Salazar et son ministre Franco Nogueira. S'ils avaient admis comme un mal nécessaire cette action purement diplomatique (il s'agissait de ne pas se retrouver isolés sur le continent et à l'écart de la protection britannique), ils n'en avaient en effet pas compris la portée. Certains d'avoir un contrôle total sur le pays et de pouvoir en disposer pour accomplir leur grand dessein, à savoir la création d'une puissance pluricontinentale axée sur l'Afrique et l'Atlantique, ils n'ont pas saisi que les engagements contractés avec l'AELE avaient modifié l'équilibre des forces et que l'économie nationale délaissait désormais les provinces d'outre-mer et les clients traditionnels pour profiter des nouveaux marchés.

  

L'échec de la première candidature en 1963, souhaitée par tous les conservateurs, ne fut qu'un simple intermède dans un mouvement que les gouvernants ne contrôlaient plus vraiment, preuve en est cette inquiétude qu'ils ne parvinrent pas à masquer au moment de la deuxième candidature britannique de 1966[6]. A cette date, Salazar était irrémédiablement dépassé par les évènements, tous les indicateurs économiques démontrant une très nette prépondérance de l'Europe dans les échanges commerciaux et dans l'évolution économique du Portugal.

  

Cette incompréhension du phénomène européen se doubla, de manière étonnante, d'un choix paradoxal des collaborateurs chargés des dossiers européens. Au lieu de choisir des fonctionnaires fidèles, ils placèrent à ces importants postes à responsabilité des personnalités singulières dont les ambitions pour le pays étaient loin de ce qu'espéraient les principaux leaders. Des diplomates chargés des négociations importantes, tel que Rui Teixeira Guerra, aux ministres chargés de l'Economie et des relations commerciales, comme Dias Rosas, beaucoup nourrissaient des espoirs de développement et de démocratisation que peu suspectaient. Franco Nogueira était tellement certain de son pouvoir qu'il n'hésita pas à remettre entre les mains de subordonnés pourtant critiques envers le régime un pouvoir considérable. Caetano n'agit pas autrement en donnant la part belle à Dias Rosas, dont l'influence sur ses secrétaires d'État les conduisit à préférer l'avenir du pays à celui du régime.

  

Très clairement, ce sont d'ailleurs les libéraux qui, les premiers, ont porté au Portugal l'idée d'un rapprochement avec l'Europe. Dès 1962, ils soulignaient l'importance du continent pour le pays et exigeaient, sous peine de voir le pays complètement dominé par la concurrence, que le gouvernement mette en place des structures capables de permettre aux entreprises nationales de se développer et de prendre des parts de marchés. A l'inverse, mes recherches établissent que l'opposition, qu'elle soit socio-démocrate ou de gauche, n'accordait aucune importance au phénomène européen et pire, y voyait une stratégie pour soumettre le pays aux volontés des grands groupes multinationaux. L'intégration continentale ne figurait pas parmi les objectifs de campagnes des opposants qui, à aucun moment, que ce soit dans le programme commun de 1961 ou plus tard, après les élections de 1968, n'utilisèrent la construction européenne comme un outil pour introduire une démocratisation du pays. Pour les communistes, seule la révolution violente pouvait transformer le régime; et du côté des socialistes, il fallut attendre 1972 pour voir l'Europe devenir un sujet de débat. Pour tous, il fallait d'abord faire chuter la dictature et résoudre le problème colonial avant de se pencher sur toute autre question.

  

Au bout du compte, seuls quelques économistes et quelques juristes se penchèrent sur le sujet et émirent des avertissements, convaincus que l'Europe était un facteur de développement. Cela s'avéra d'ailleurs vrai puisque la croissance économique que connut le pays à partir de 1960 fut en grande partie soutenue par le commerce avec le continent européen, élément de dynamisation certain.

  

Ce rapprochement incontestable avec l'Europe entre 1960 et 1974 n'aurait pas été possible sans le travail de Teixeira Guerra, fin diplomate et décideur de talent, mais surtout sans la présence de l'énigmatique Correia de Oliveira, personnage paradoxal car s'il était un salazariste fervent, il n'hésita pas à s'opposer à maintes reprises à Franco Nogueira pour faire avancer le dossier européen. Son rôle est d'autant plus intéressant que le personnage ne semblait pas porter une grande affection aux principes fondateurs de la CEE, ce qui le plaçait d'emblée dans le camp des pragmatiques, prêt à utiliser toutes les ficelles en sa possession pourvu que son pays se développe. Néanmoins, cet homme d'une grande intelligence ne pouvait ignorer qu'une alliance, aussi poussée soit-elle, avec un organisme démocratique, ne pouvait que contraindre son pays, à moyen terme, à adapter son régime politique. Si une inconnue subsiste à la fin de cette recherche, c'est bien le cheminement intellectuel de ce personnage ambigu.

  

Pour le reste, plus aucun doute n'est permis sur l'implication croissante du Portugal dans le système européen, même si aucun document probant ne permet de savoir quelle était l'attitude de la population, qui vivait parfois difficilement et ne disposait que d'un accès limité à l'information. En fait, si les statistiques sont peu nombreuses, elles permettent néanmoins de constater que bien avant leurs dirigeants, les Portugais avaient fait le choix de l'Europe, en masse, en prenant le chemin de la France, de l'Allemagne ou de tout autre pays de la CEE ou de l'AELE capable de leur fournir du travail et un espoir de vie meilleure.

  

Néanmoins, quelques aspects de ma recherche demanderaient un travail plus approfondi, afin d'éliminer certaines zones d'ombre. Ainsi, concernant plus spécifiquement le Portugal, tout travail sur l'opposition rencontre le problème des sources, peu nombreuses et relativement éparpillées. Comme celle-ci était clandestine, la plupart des documents disponibles sont des pamphlets ou des journaux. Pour le reste, les papiers intéressants sont encore précieusement conservés par leurs auteurs, souvent des personnages politiques influents à l'heure actuelle et donc difficiles à joindre. Pour tout historien, cela laisse l'espoir de pouvoir, à moyen terme, consulter une documentation intéressante qui ouvrira la voie à de nouvelles recherches, afin de compléter le présent travail.

  

Beaucoup de choses restent donc à découvrir sur l'opposition, sur leur processus de décision et leurs opinions. De même, il reste beaucoup à découvrir sur le travail du gouvernement portugais au cours de ces années charnières, et l'ouverture d'archives particulières permettra certainement de compléter les résultats de la recherche présentés ici.

  

Cette étude n'est donc, en toute conscience, qu'une première étape qui ouvre la voie à des recherches ultérieures.

 

 



[1]     Il convient de nommer les travaux présentés par Maria Fernanda Rollo, José Pedro Castilho et Pedro Aires Oliveira. Ajoutons que plusieurs travaux sont actuellement en train d'être achevés, au Portugal ou en France, sur ces mêmes relations entre le Portugal et l'Europe sous la dictature.

[2]     Cette volonté avait été codifiée par l'Acte colonial du 8 juillet 1930

[3] Sections EOI, PEA et Ambassade de Paris.]

[4] Arquivo Oliveira Salazar et PIDE/DGS pour la plupart.

[5] Les documents consultés au Quai d'Orsay sont rangés dans la série Europe 1956-1960 (sous-série Portugal, volumes 59 à 64), série Europe 1961-1971 (sous-série Portugal, volumes 73 à 103) et dans la section Coopération économique (volume 2057).

[6] Surpris par cette deuxième candidature, les dirigeants portugais affichèrent un visage serein mais profitèrent de la moindre occasion pour s'informer auprès de personnes mieux introduites auprès des autorités britanniques, comme lorsque le président sortant de la Commission européenne vint en vacances au Portugal.