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José Pedro Cantinho Pereira, Le Portugal et l'Europe. L'ouverture à l'Europe atlantique et les limites de la coopération (1947-1953)

Le Portugal et l'Europe. L'ouverture à l'Europe atlantique et les limites de la coopération (1947-1953)

 

 

 

Bulletin n° 13, printemps 2002

 

 

 

 

José Pedro Cantinho Pereira

 

 

Le choix du sujet nous est apparu tout naturellement en étudiant l'histoire de l'intégration européenne. La présence du Portugal, sous un régime dictatorial, au sein du groupe de pays démocratiques qui ont été à l'origine de la coopération européenne et atlantique après la Seconde Guerre mondiale, nous a paru dans un premier temps difficile à comprendre.

Cela a été le point de départ d'une curiosité grandissante concernant la position du Portugal dans tout le processus d'intégration européenne jusqu'à son adhésion aux Communautés européennes (1986). De toute cette période, il nous a semblé que les débuts de la coopération avec l'Europe occidentale était la partie la plus obscure mais, aussi, celle qui avait ouvert le chemin et rendu possible l'intégration future.

 

 

L'origine des relations de coopération du Portugal avec l'Europe occidentale coïncide avec lamise en place du Plan Marshall. C'est donc à partir de juin 1947, à la suite du discours de George Marshall à Harvard, que l'on commence au Portugal à parler de la coopération en Europe. Ce moment a été, par conséquent, le point de départ de notre étude. En ce qui concerne la fin de la période chronologique, notre choix s'est porté sur le mois de mars 1953, lorsque Salazar définit précisément, et pour quelques années, la politique européenne du Portugal.

 

 

La problématique centrale a résidé dans l'analyse des relations du Portugal avec l'Europe dans les domaines économique, monétaire, diplomatique et militaire, ainsi que dans l'examen de sa position face aux perspectives d'intégration européenne. En effet, au cours de cette période, on assiste à la participation du Portugal au Plan Marshall, à l'Organisation européenne de coopération économique (OECE), au Pacte atlantique et à l'Union européenne des paiements (UEP). Par ailleurs, le Portugal a pris position de façon très explicite vis-à-vis du Conseil de l'Europe, de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et de la Communauté européenne de défense (CED). Cela nous a amené ainsi à étudier l'attitude portugaise et sa position officielle par rapport aux différents organismes de coopération européenne et atlantique, en prenant en considération les relations bilatérales entre le Portugal et les États-Unis d'Amérique, ainsi que ses relations avec l'Espagne. En outre, il nous a paru fort intéressant de connaître l'attitude d'un certain nombre de pays européens et des États-Unis à l'égard du Portugal.

 

Comment a-t-il été possible qu'un petit pays ayant un régime dictatorial soit invité, dès le début, à faire partie d'organismes de coopération économique, monétaire et militaire? Comment le gouvernement portugais a-t-il réagi à ces invitations? Qui a participé aux prises de décision et selon quelles modalités? Peut-on parler, pour la période étudiée, d'une ligne directrice cohérente du gouvernement portugais vis-à-vis de l'Europe? Quelle a été la position de Salazar, en tant que personnage central et incontournable, sur les relations du Portugal avec les pays de l'Europe occidentale, les États-Unis, l'Espagne, l'Union soviétique et les Colonies? Quelle a été la pensée de Salazar sur la coopération et l'intégration en Europe, ainsi que sur l'importante question de la «Fédération européenne»? Est-ce que l'on peut parler d'un rapprochement du Portugal avec l'Europe pendant cette période? Autant de questions auxquelles nous avons essayé d'apporter des réponses dans notre thèse.

 

Les sources que nous avons consultées se sont révélées très importantes:les archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement de Belgique, à Bruxelles; les archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères de la France, à Paris; les archives historico-diplomatiques du ministère des Affaires étrangères du Portugal; les Archives nationales de la Torre do Tombo - António Oliveira Salazar, à Lisbonne, et le Public Record Office - Foreign Office, à Kew - Londres. Par ailleurs, il faut signaler plusieurs recueils de documents diplomatiques utilisés, dont le Foreign relations of the United States, du département d'Etat nord-américain. En ce qui concerne Salazar, ses discours sont publiés en plusieurs volumes et nous ont été très utiles pour saisir sa pensée sur la plupart des grandes questions abordées dans la thèse. La bibliographie comporte 433 références bibliographiques. Pour essayer de connaître l'«opinion publique» portugaise, nous avons fait des lectures, parfois systématiques, dans les principaux journaux et revues portugais de l'époque. Malgré l'existence de la censure, les articles reflètent, bien que d'une façon très limitée, les préoccupations de l'«opinion publique» et donnent de précieux renseignements qui ne se trouvent pas dans les documents consultés aux archives. Nous avons aussi fait quelques sondages dans des journaux étrangers et utilisé des coupures de presse existant aux archives du ministère des Affaires étrangères portugais. Nous avons interviewé certaines personnalités, dont quelques unes qui ont pris une part directe au processus pré-décisionnel.

 

L'étude a été divisée en deux parties. Dans la première partie, nous avons abordé le rapprochement du Portugal avec l'Europe, à travers la participation du Portugal au Plan Marshall, l'adhésion à l'OECE, l'Accord bilatéral luso-américain, l'aide Marshall, le Plan de développement portugais et, enfin, le processus d'adhésion du Portugal au Pacte atlantique. Une attention particulière a été accordée aux relations entre le Portugal et l'Espagne. Dans la seconde partie, nous avons étudié l'attitude du Portugal face au Conseil de l'Europe, sa position vis-à-vis de l'OECE et de l'UEP, son attitude face au plan Schuman, sa participation au Pacte atlantique et sa position face au projet de CED. Pour finir, nous avons passé en revue l'attitude portugaise face à quelques projets européens et la position de Salazar sur la perspective de création d'une fédération européenne.

 

La crise économique et financière qui a suivi la Seconde Guerre mondiale a démontré l'importance de l'Europe et des États-Unis pour le Portugal. En effet, un choix était à faire entre un sentiment nationaliste, qui voulait une relation privilégiée avec les colonies, le Royaume-Uni, le Brésil et l'Espagne, et un pragmatisme économique qui prétendait concilier ces relations avec l'ouverture vers une Europe plus développée. L'éloignement du pays à l'égard de l'Europe ne lui avait pas été bénéfique en termes économiques et culturels. Les responsables politiques étaient conscients du retard qui en découlait et cela devenait plus qu'évident lorsque l'on comparait les situations, les chiffres, les technologies ou les pouvoirs. Suite à la victoire des démocraties en Europe occidentale, le Portugal s'est trouvé isolé avec l'Espagne. Le risque d'assimiler le Portugal à l'Espagne était grand. Dans une première approche, il semblait y avoir quelques affinités entre les régimes politiques respectifs. Mais, l'Espagne, marginalisée lors du concert des nations européennes, constituait «un exemple négatif» qui rendait peut-être plus tolérable le cas portugais. L'ouverture politique limitée accordée par Salazar après la guerre a été une concession formelle au nécessaire rapprochement du Portugal de l'Europe et des États-Unis. Le Portugal n'avait aucun intérêt à se laisser isoler en compagnie de l'Espagne, d'autant plus qu'un rapprochement excessif entre les deux pays contrariait les objectifs nationalistes de Salazar. L'Espagne était toujours considérée comme une menace à l'indépendance nationale.

 

Pour Salazar la politique extérieure du Portugal devait pouvoir concilier les relations historiques et géographiques avec un rapprochement de l'Europe occidentale et des États-Unis, sans toutefois abdiquer le régime institué. Il considérait que l'Europe, même unie, ne pouvait pas résister seule à l'Union soviétique. L'aide des États-Unis était indispensable. Selon lui, un réel danger communiste existait. Même s'il ne croyait pas que l'Union soviétique déclencherait une guerre ouverte, il craignait son action indirecte en Europe. Par rapport à la crise économique, que Salazar estimait, au début, passagère et superficielle, il pensait que les colonies pouvaient aider l'Europe à s'en sortir. Mais des menaces planaient à l'horizon. L'indépendance de l'Inde constituait une réelle menace pour l'Inde portugaise, les problèmes en Indonésie pouvaient avoir des conséquences sur le Timor-Oriental et les changements en Chine pouvaient avoir des retombées fâcheuses à Macao. En Afrique, le panorama était encore calme, mais rien ne garantissait que cela allait continuer de la sorte. Il était indispensable d'être attentif et d'envisager de nouvelles alliances stratégiques. Il était temps aussi de choisir ouvertement le pôle agglutinant qui se constituait en Europe sous l'égide des États-Unis. Une Europe atlantique au sein de laquelle le Portugal s'intégrerait plus naturellement. Le régime politique au Portugal était une question intérieure que l'on ne devait pas remettre en question de l'extérieur. Pour les États-Unis et l'Europe occidentale, il valait mieux tolérer le régime existant - franchement favorable aux démocraties occidentales - plutôt que de se retrouver avec une éventuelle déstabilisation politique qui pouvait avoir des conséquences néfastes sur les intérêts occidentaux en matière de défense stratégique. L'image de l'instabilité politique au Portugal avant l'arrivée de Salazar au pouvoir était encore bien présente dans l'esprit de certains hauts responsables européens et nord-américains.

 

Dès que le gouvernement portugais prit connaissance des déclarations du secrétaire d'État, George Marshall, à Harvard, il communiqua tout de suite son approbation et sa sympathie envers l'intention nord-américaine d'aider davantage l'Europe. Invité par les gouvernements britannique et français à participer à la première conférence de Paris, le Portugal accepta immédiatement l'invitation. Pendant cette conférence, le Portugal manifesta sa disponibilité pour fournir à l'Europe toute l'aide qui serait compatible avec ses ressources ainsi que sa volonté d'accorder des crédits à d'autres pays. Il affirma aussi qu'il fallait absolument que le Plan Marshall contribuât au développement du commerce, car à défaut de cela le Portugal aurait lui-même besoin d'aide. Malgré l'accumulation d'or et de devises pendant la Seconde Guerre mondiale, les conditions de vie au Portugal étaient devenues insupportables pour une large partie de la population. La fin de la guerre signifiait, en principe, la fin des privations. Or cela n'arriva pas immédiatement, ce qui provoqua un très grand mécontentement. Il fallut accorder quelques augmentations de salaires et effectuer des interventions massives sur les marchés des produits de base, de façon à combattre la spéculation et l'inflation et, de la sorte, éviter que la révolte sociale prenne davantage d'ampleur et qu'elle ne déborde sur le plan politique. Dès lors, la participation du Portugal au Plan Marshall présentait de grands avantages. Le premier avantage était d'ordre commercial. La dépendance en matière d'exportations et d'importations par rapport aux États-Unis et à l'Europe était trop grande et rien ne laissait prévoir que la situation pouvait changer à moyen ou à long terme. Le second avantage était celui d'intégrer le pays dans le système international qui s'établissait entre les pays occidentaux dans l'après-guerre. Le Portugal avait donc tout intérêt à s'allier au bloc occidental. Entre les deux blocs en formation, il ne pouvait exister que la voie de l'isolement international.Les grandes options stratégiques du Portugal en matière de politique internationale étaient conciliables avec la coopération européenne. Un autre élément important de l'option de Salazar en faveur de la participation au Plan Marshall a pu être de caractère politique, puisque cela donnait une image plus positive du régime, tant sur le plan interne qu'externe. Les forces de l'opposition qui essayaient si difficilement de s'engager sur l'épineux chemin de la chute du régime ont durement ressenti cette acceptation internationale.

 

Au début du Plan Marshall le Portugal n'avait pas conscience de l'étendue du projet. Salazar et les diplomates l'interprétèrent d'abord comme une aide destinée aux pays dévastés par la guerre. Le Portugal n'avait par conséquence pas de légitimité pour solliciter une aide économique ou financière. Les réserves en or étaient considérables et, contrairement à la plupart des autres pays européens, le Portugal avait de grandes quantités de dollars. Par ailleurs, le pays avait un crédit avoisinant les 70 millions de livres sterling au Royaume-Uni - avec une garantie de change et paiement en or - qu'il pensait utiliser pour l'achat de produits dans la zone sterling. Le Royaume-Uni était le premier partenaire commercial du Portugal et, à cette époque, on ne voyait pas de raisons objectives qui pouvaient empêcher l'utilisation de cet argent. La possibilité pour le Portugal de bénéficier de l'aide du Plan Marshall ne se posa pas immédiatement, mais la très mauvaise année agricole de 1947 au Portugal et en Europe avait accentué la dépendance extérieure du pays et provoqué une sortie de devises fortes pour l'achat de céréales. Cela commençait à préoccuper sérieusement les autorités portugaises.

 

Les raisons de la non-sollicitation de l'aide Marshall furent multiples et passaient par une sous-évaluation de la crise financière, économique et sociale en Europe, la peur d'une dépendance à l'égard des États-Unis ou des engagements pouvant impliquer une perte de souveraineté. Salazar décida donc une participation attentiste, sans se laisser marginaliser, en attendant la clarification des conditions de l'aide et de la situation mondiale - une «période d'observation», en quelque sorte.

 

Après la création de l'OECE, en avril 1948, en ne voyant pas de la part des États-Unis une trop grande influence sur les affaires européennes, indépendamment de leur appui financier et économique massif, Salazar diminua progressivement ses craintes par rapport à d'éventuelles contreparties qui seraient exigées en échange de l'aide Marshall. Une première perspective de participation discrète et désintéressée à l'OECE fut mise de côté très rapidement, pour céder la place à une participation plus engagée, assurée par les meilleurs experts portugais. Face à la diminution très accentuée desréserves d'or et de devises de la Banque du Portugal, le gouvernement portugais décida de demander le «transfert» aux États-Unis d'une partie du crédit que le Portugal possédait sur le Royaume-Uni. Devant le refus des États-Unis, le pays se persuada de demander l'aide Marshall lors de son deuxième exercice. Le Portugal présenta finalement une demande d'environ 100 millions de dollars mais l'European Recovery Program ne lui attribua initialement que 10 millions de dollars. Au sortir de très âpres négociations, ce montant fut élevé à près de 30 millions de dollars. Entre 1949 et 1951, le Portugal reçut 36 millions de dollars d'emprunts, 8,3 millions de dollars d'aide conditionnelle et 5,5 millions de dollars de dons.

 

L'adhésion du Portugal au Pacte atlantique constitua l'un des actes les plus importants de la politique extérieure du régime de l'Estado Novo. L'attitude du Portugal pendant tout le processus qui conduisit à la signature du Traité de l'Atlantique Nord, à Washington, de même que son acceptation par les autres pays participants, révéla l'importance géostratégique du Portugal, la dimension de la menace soviétique et la véritable consistance du Pacte ibérique dans un monde bipolaire. Le grand atout géostratégique du Portugal étaient les bases aériennes des Açores. Situées au milieu de l'Atlantique Nord, ces bases étaient indispensables à une bonne articulation stratégique entre les États-Unis et l'Europe et au contrôle opérationnel de l'Atlantique Nord. Les Açores étaient «le joyau de la couronne» du Portugal. Sans les Açores, l'intérêt géostratégique du Portugal se réduisait considérablement, ne justifiant pas, par conséquent, une tolérance internationale aussi évidente du régime dictatorial portugais. Salazar le savait parfaitement et il ne voulut jamais autoriser l'installation de bases militaires nord-américaines mais seulement accorder des facilités militaires précaires. De cette façon, les dirigeants nord-américains avaient tout intérêt à traiter avec la plus grande précaution le Portugal et ses intérêts fondamentaux. Le Portugal ainsi renforçait sa position au sein des pays du bloc occidental, sans rien céder tant au niveau interne qu'au niveau domaine colonial. Bien au contraire, l'appartenance au Pacte confortait le régime et favorisait sa politique coloniale. Par contre, la tension au sein du Pacte ibérique fut très grande. L'Espagne accepta très mal l'adhésion isolée du Portugal. Malgré son adhésion au Pacte, le Portugal continua à être méfiant vis-à-vis des États-Unis. En 1949, le Portugal ne voulut pas recevoir l'aide militaire nord-américaine pour ne pas se placer dans une situation de subordination. Il fallut attendre l'Accord de défense avec les États-Unis, signé le 5 janvier 1951, pour que le Portugal commence à recevoir l'équipement militaire pour la défense de l'Atlantique Nord. Entre 1951 et 1953, le Portugal reçut l'équivalent de 82 millions de dollars d'aide militaire.

 

Le Portugal considérait que la coopération monétaire en Europe constituait un élément très important. Le pays fut présent, dès le début, dans les réunions entre les pays de l'OECE en vue d'une coopération monétaire. Le Portugal signa l'Accord de création de l'UEP, le 16 septembre 1950. Le bilan établi par la partie portugaise sur l'UEP fut largement positif. L'UEP réussissait à créer un système de coopération monétaire qui rendait possible le développement très accentué des échanges commerciaux en Europe et le Portugal en a beaucoup bénéficié.

 

Après le succès relatif du Congrès de La Haye, en mai 1948, et la dynamique qui en résulta, les milieux officiels au Portugal commencèrent à se préoccuper davantage des mouvements fédéralistes et à prendre très au sérieux la question de l'intégration européenne, qui était envisagée auparavant comme purement utopique. Evidemment, le Portugal ne fut pas invité à faire partie du Conseil de l'Europe. Son régime politique antidémocratique n'était pas, sans quelques changements, de nature à pouvoir faire partie de cette organisation de coopération politique. Dans tous les cas, les réserves du gouvernement portugais vis-à-vis du Conseil de l'Europe furent substantielles. La position du gouvernement fut celle du scepticisme par rapport à son importance réelle, et il estimait que les petits pays étaient en situation d'infériorité parce qu'ils disposaient de moins de votes que les grands pays et qu'il était inadmissible de donner un droit de vote individuel aux représentants des États. Il s'agissait de situations qui, selon le gouvernement portugais, allaient contre sa notion de souveraineté. De plus, il considérait que l'attitude des partis socialistes sur cette question suggérait aussi des réserves. Il faut signaler que pendant les premières années de fonctionnement de l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe, le régime portugais ne fut pas mis en question et plusieurs interventions eurent lieu en faveur d'un rapprochement entre le Portugal et le Conseil de l'Europe.

 

Au sujet du plan Schuman, Salazar considérait possible une collaboration entre la France et l'Allemagne, dans les domaines de l'acier et du charbon, collaboration qui puisse servir de base à une structure européenne sur le plan économique et commercial. Mais il ne croyait pas à la possibilité de la création durable d'une fédération politique comprenant l'abdication des souverainetés, à l'image du modèle nord-américain. Il était nécessaire, toujours selon Salazar, de résister aux tentatives d'uniformisation politique des États, puisque ces tentatives cachaient d'autres interventions sur des questions internes. La création de la CECA marqua les limites de la collaboration du Portugal avec l'Europe. N'ayant pas été invité à faire partie de cette communauté, pour des raisons économiques et politiques évidentes, il ne restait au pays que la possibilité de poursuivre son chemin de collaboration dans le cadre de l'OECE, tout en espérant qu'il n'y ait pas trop de bouleversements dans le commerce inter-européen et que le Royaume-Uni réussisse à freiner les tendances fédéralistes en Europe.

 

En janvier 1951, le gouvernement français invita le Portugal à participer à la conférence de Paris pour discuter de l'organisation de l'armée européenne, d'après le schéma proposé par le plan Pleven. La réponse du gouvernement portugais fut très claire: il s'opposait à la formation d'une armée européenne qui impliquerait, à son tour, l'établissement d'un organisme international ayant un caractère supranational. Lors de la Conférence de Lisbonne, en février 1952, le Portugal changea partiellement sa position. Tout en craignant la création de structures supranationales qui puissent servir d'embryon aux «États-Unis d'Europe», il approuvait la création de la CED comme facteur d'inclusion rapide de la République Fédérale d'Allemagne dans le système de défense occidentale et comme facteur de rapprochement entre la France et l'Allemagne. Le Portugal était très favorable au réarmement rapide de l'Allemagne (et du Japon aussi) et à l'intégration de l'Espagne dans le système de défense.

 

A propos de l'intégration européenne, Salazar disait que dans le domaine de la logique, il était possible de fédérer l'Europe, soit par la force, soit par l'évolution du temps. Mais il affirmait que les peuples de l'Europe accepteraient difficilement la volonté des hommes politiques de créer une Europe fédérée. Malgré cela, Salazar reconnaissait que cette volonté des hommes politiques constituait une idée dominante de la politique de l'époque. Il n'avait pas de doutes sur les personnes qui étaient derrière cette tendance fédérative. Du point de vue idéologique, c'étaient les États-Unis, surtout du côté des démocrates, et du point de vue politique, c'était une partie de la classe politique française. Autour de la France se réunissaient d'autres pays qui, pour des raisons différentes, pensaient que c'était la meilleure manière de recevoir l'appui économique ou militaire des États-Unis. Or, pour Salazar, cette crainte de perdre l'appui des États-Unis n'avait pas de raison d'être parce que les États-Unis avaient autant besoin des Européens que ces derniers des États-Unis. Si l'Europe fédérée avançait, Salazar estimait que l'Allemagne, par son territoire, sa population et son esprit d'entreprise, conduirait effectivement la fédération.

 

Pour des raisons touchant à la longue alliance luso-britannique et une certaine communauté d'intérêts entre les deux pays, la position du Royaume-Uni par rapport aux questions européennes intéressait beaucoup le Portugal. D'autant plus qu'une participation active de Londres pouvait avoir une influence décisive dans le processus d'intégration européenne. Pour Salazar, l'entrée du Royaume-Uni dans une fédération européenne, le Commonwealth aurait tendance à se dissoudre et les États se tourneraient vers d'autres pôles d'attraction et couperaient leurs liens. Le Portugal avait tout intérêt à ce que le Royaume-Uni indépendant et le Commonwealth subsistent en tant que facteurs d'équilibre entre les États-Unis et une possible «Fédération européenne», qui aurait l'Allemagne comme élément prépondérant.

 

D'après l'étude des relations entre le Portugal et l'Europe, de juin 1947 à mars 1953, nous pouvons affirmer que le Portugal a accepté la coopération économique, monétaire et militaire avec l'Europe dans le respect absolu de la souveraineté nationale. Le principe a été celui de la coopération dans l'indépendance nationale. À travers les différentes positions du gouvernement portugais, nous avons pu constater l'importance considérable de la question de l'intégration européenne à cette époque et les craintes qui se sont installées chez les principaux responsables politiques portugais. Dans le processus d'ouverture du Portugal à l'Europe atlantique, il nous a été donné de vérifier le rôle prépondérant joué par les Açores dans l'acceptation du pays. Le fait que les colonies aient pu bénéficier du Plan Marshall est allé à la rencontre de la pensée de Salazar sur la matière. Il a toujours défendu l'utilisation par l'Europe des ressources de l'Afrique et la poursuite de la colonisation européenne.

 

 

En guise de conclusion, il est possible d'affirmer que cette période de coopération avec l'Europe et les États-Unis a permis au Portugal de mieux connaître ses partenaires et de mieux se faire accepter. Effectivement, le long dialogue des diplomates, des experts techniques et des hommes politiques portugais avec leurs homologues étrangers au sein des organisations internationales de coopération a créé un climat d'entente, en dépit de quelques positions divergentes, ce qui a rendu possible une plus grande acceptation mutuelle. L'expérience réussie de l'adhésion à l'OECE et les nombreux contacts et amitiés établis depuis cette période ont rendu possible l'extraordinaire adhésion du Portugal à l'Association européenne de libre échange, dans une situation privilégiée, le 4 janvier 1960.