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Raïssa Mézières, Gouvernance et Identités en Europe

Gouvernance et Identités en Europe

 

 

Bulletin n° 12, automne 2001

 

 

 

 

Raïssa Mézières

 

 

 «Gouvernance et identités en Europe», tel est le titre du colloque qui s'est tenu à la Sorbonne du 29 au 30 novembre 2001. Organisée par Robert Frank, cette manifestation avait pour but, à travers le croisement des recherches des différentes disciplines, de montrer le rôle et de définir l'influence de l'Union européenne. La réflexion sur l'Europe ne visait aucunement l'exhaustivité. Il s'agissait avant tout d'analyser le rapport entre la «bonne gouvernance» et la ou les identité(s) européenne(s), d'approfondir la notion de gouvernance en s'appuyant sur des études de cas.

Les notions de gouvernance et d'identité(s) peuvent apparaître problématiques à maints égards. Il a d'abord été question de «bonne gouvernance» puis de «gouvernance», terme synthétique qui renvoie à l'action de gouverner, à la manière de gérer et d'administrer. La question de l'identité, quant à elle, se pose à différents niveaux, et la réflexion s'exerce sur le plan national, mais aussi régional et européen. Les contributions d'historiens et d'économistes, de juristes et de linguistes ont permis d'alimenter un débat, de réfléchir sur une «histoire ouverte» (Robert Frank).

 

 S'interroger sur les rapports entre «gouvernance» et identités en Europe, c'est d'abord retracer une perspective historique.

 

 

Changements identitaires et questions de «gouvernance» en Europe: une perspective historique[1]

 

 

Robert Frank le rappelle, «l'identité européenne» est ancienne, elle se nourrit de valeurs communes. Cependant, cette identité culturelle ne s'est pas automatiquement transformée en sentiment unitaire, et l'idée politique d'Europe n'a pas débouché naturellement sur une identité politique. Il aura fallu les événements douloureux, voire traumatisants du XXe siècle, il aura fallu aussi différents syndromes (Verdun, Auschwitz, Yalta...) pour qu'apparaisse avec force un sentiment collectif de nécessité de construire l'Europe. Ce sentiment de nécessité, appelé aussi «conscience européenne», phénomène récent datant des lendemains de la Grande Guerre, «a joué un rôle fondamental dans le processus de construction européenne et de relance périodique de l'Europe à partir des années cinquante» (Robert Frank).

 

 La conscience européenne ne se substitue pas pour autant aux identités collectives. Elle les modifie plutôt et se superpose à elles. Et les multiples niveaux d'identités sont à l'origine des difficultés de la «gouvernance européenne», avec à la fois des chevauchements entre instances de décision et un manque de transparence ou de visibilité des institutions de l'Union européenne. Dès lors, les dialectiques peuvent apparaître relativement complexes. Car, d'une part, c'est «le respect des identités et des démocraties nationales, qui a créé, d'une façon paradoxale, à la fois le consensus européen, sans lequel l'Europe ne se serait pas faite, et le déficit démocratique à l'échelle de l'Europe» (Robert Frank). D'autre part, identités et niveaux de gouvernance sont étroitement liés, et «la bonne gouvernance crée de la mauvaise, la mauvaise ne chasse pas forcément la bonne» (Robert Frank). Comment la nouvelle identité européenne, une identité politique et pas seulement culturelle, peut-elle continuer de se développer sans un espace clairement identifiable, tant dans ses limites territoriales que dans son cadre institutionnel? La question est posée.

 

 Les projets d'union politique pour l'Europe depuis le Congrès de La Haye (1948) n'ont pourtant pas manqué. «L'idée d'union politique européenne n'est pas une idée neuve. La conscience européenne a lentement émergé au cours des siècles avant de s'exprimer sous la forme d'un projet politique présenté dès 1929 par Aristide Briand à Genève»[2]. Et au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les initiatives sont d'une tout autre ampleur. «L'Europe n'a pas été faite et nous avons eu la guerre», a commenté Robert Schuman cinq ans après le deuxième conflit mondial. En mai 1948 un projet ambitieux est élaboré par la résolution adoptée par le Congrès de La Haye, intitulée «message aux Européens». L'espace européen défini est alors celui de tout le continent: «le projet qu'il sous-tend n'est pas seulement orienté vers une organisation économique de l'Europe mais sa visée est politique et ethnique. La convention européenne des droits de l'homme élaborée deux ans plus tard est directement issue des débats engagés dès ce congrès fondateur» (Elisabeth du Réau). Après plusieurs échecs, la question de l'Union politique européenne suscite de nouveaux débats, avec non seulement le projet Spinelli, mais aussi et surtout la relance de l'idée fédérale au sein du parlement européen élu en 1979.

 

 S'interroger sur l'espace européen, l'union politique et sur l'identité européenne, c'est aussi soulever le problème de l'Autre. Parce que l'identité se construit - souvent - dans le rapport à l'autre, il n'est pas apparu vain de réfléchir sur les diverses politiques externes à travers lesquelles l'Union européenne entre en interaction avec des mondes extérieurs et étrangers. Michel Girard le montre, «l'identité de l'Union est doublement problématique»[3]. Elle l'est d'une part pour les autres, qui ont des difficultés à se représenter précisément l'Union européenne, elle l'est d'autre part pour les Européens eux-mêmes. Comment s'identifier à des leaders, à des symboles, à des positions ou à des actions politiques? Que signifie se sentir Européen dans le monde? Il semble que l'identité externe de l'Europe soit moins fragile que l'identité interne, «entendue comme identification plus ou moins consciemment et volontairement réfléchie. Être identifié par l'autre semble ici moins difficile que s'identifier soi-même» (Michel Girard).

 

 Si l'identité se définit par rapport à l'Autre, il faut s'interroger sur la question de l'Autre européen et par la suite sur l'espace européen. Les frontières de l'Europe sont alors en cause, et la notion même de frontière demande à être appréhendée dans toute sa complexité.

 

 

L'espace européen: quelles frontières pour l'Europe?

 

 

«L'Europe, territoire ou réseau?»[4], c'est précisément le sujet de réflexion de Georges Prévélakis, qui s'interroge, à travers le cadre géopolitique de Jean Gottmann, sur les représentations géographiques et les utopies européennes. Jean Gottmann est à l'origine de deux concepts: la circulation, force de changement, et l'iconographie, «l'ensemble des symboles auxquels tient une population», facteur d'autodéfense des sociétés face à la déstabilisation induite par la circulation. «La gouvernance s'appuie surtout sur l'iconographie; elle n'est pas pour autant viable si elle cherche trop à éliminer la circulation. La réussite des constructions géopolitiques est donc liée à la recherche d'un équilibre entre circulation et iconographie» (Georges Prévélakis). Comment situer dès lors le projet européen? Pour Georges Prévélakis, ce projet peut s'inspirer de plusieurs précédents géopolitiques, avec d'une part «le modèle territorial lié à l'État-nation» (Georges Prévélakis), dont le territoire demeure à définir, et de l'autre la vision anglo-saxonne, selon laquelle l'Europe serait un sous-réseau au sein d'un super-réseau mondial. Ces deux représentations expriment des utopies contradictoires et c'est pourquoi il est «nécessaire d'imaginer de nouvelles combinaisons territoriales et réticulaires» (Georges Prévélakis).

 

 C'est aussi, mais dans une perspective différente, le problème des frontières de l'Europe qui est posé par Yann Richard et Pierre Beckouche dans leur exposé «Les frontières de l'Europe à travers Interreg». Le Programme d'Initiative Communautaire Interreg (INTER-REGional) est lancé en 1990 avec, comme objectif initial, l'atténuation de l'effet frontière marquant encore fortement l'espace communautaire, non seulement dans la réalité des échanges transfontaliers, mais aussi dans les représentations. Ce programme devait à l'origine servir au développement local et à l'amélioration de «la gouvernance dans des territoires dont l'appartenance à des systèmes politico-administratifs nationaux différents compliquait l'intégration»[5]. Avec l'élargissement, cet instrument s'est progressivement modifié, en particulier dans la deuxième moitié des années 1990. Il sert aujourd'hui le partenariat avec des voisins de l'Union européenne, les PECO et les pays du Sud de la Méditerranée.

 

 Avec le Programme d'Initiative Communautaire Interreg, les innovations et les difficultés en matière de gouvernance mondiale sont appréhendées. Et ce programme doit aussi être replacé dans un cadre plus vaste, celui de la gouvernance territoriale de l'élargissement européen. D'autres fonds interviennent aussi (Phare, Tacis, Meda, etc.), pour contribuer à la nouvelle coopération frontalière internationale de l'Union européenne. La notion d'espace européen invite naturellement à réfléchir sur les frontières de l'Europe. L'espace peut cependant être compris dans un sens autre, comme l'indique la réflexion de G.Y. Kerven relative à l'espace scientifique et technique européen. Le Comité national d'évaluation de la recherche (CNER) a évalué les relations croisées entre la France et l'Union européenne dans le domaine de la recherche et du développement technologique (RDT). Les conséquences stratégiques de cette évaluation sont à définir. Il s'agit en particulier de répondre à une interrogation du CNER «sur la contribution que les dépenses communautaires de RDT apportent en termes de valeur ajoutée européenne au renforcement du potentiel stratégique des États membres dans des domaines relevant largement de leur souveraineté, sur les plans diplomatiques et de défense, technologique et industriel»[6].

 

 G. Y. Kerven met ainsi en lumière les relations entre architecture des souverainetés, capacité stratégique et capacité technologique. Les espaces apparaissent ainsi relativement mouvants. Ils se définissent largement en fonction d'un angle d'approche, ou d'une perception plus ou moins ancienne, liée à un héritage ou non. Et les identités, elles, sont multiples. L'articulation espace-identités-gouvernance est ainsi marquée au coin d'une certaine complexité.

 

 

Gouvernance européenne et gouvernance mondiale: problématiques et projets

 

 

Que faut-il entendre par gouvernance mondiale? Comment s'articule-t-elle avec le concept de gouvernance européenne? Christian de Boissieu le souligne, la gouvernance est un concept qui ne doit pas être défini a priori, et ce concept est difficile à cerner de manière rigoureuse. Il n'en demeure pas moins que la gouvernance «exprime des exigences raisonnables autour desquelles un large consensus peut s'organiser. La bonne gouvernance d'un système économique et social, comme d'une entreprise, c'est tout ce qui lui permet d'abord - exigence minimale - de vivre, ensuite - ambition plus marquée - de durer et prospérer»[7]. Et Christian de Boissieu d'estimer que non seulement l'état actuel de la gouvernance mondiale, avant comme après le 11 septembre n'est pas tenable, mais que dans la définition d'une nouvelle gouvernance mondiale, l'Europe a un rôle essentiel à jouer.

 

 S'interroger sur la notion de gouvernance européenne, telle qu'elle est définie, c'est tracer plusieurs axes de réflexion. Les différentes interventions se sont plus particulièrement arrêtées sur les problèmes institutionnels, sur les questions de défense européenne, et enfin sur les problèmes économiques.

 

 Sur le plan politique d'abord, «la problématique de la Constitution pour l'Europe »[8] est posée. «L'Union européenne est-elle susceptible de se doter aujourd'hui ou demain, c'est-à-dire à quinze, à vingt-cinq ou à trente d'une véritable Constitution?» (Didier Maus). «Constitution», le vocable peut recouvrir des réalités bien différentes. «Si l'on assimile la notion de Constitution à celle de charte fondamentale d'un État souverain, à la fois sur le plan interne et sur le plan international, la réponse apparaît rapidement négative. Si par contre on attribue au mot «constitution» un sens moins précis, en considérant qu'il s'agit simplement du texte fondamental d'une organisation politique, même non souveraine, la réponse devient plus aisée» (Didier Maus)[9]. Réfléchir sur la possibilité de rédiger une Constitution pour l'Europe, c'est s'interroger «sur les valeurs de base communes à l'ensemble des pays constituant l'Union» (Didier Maus). Quelles sont ou peuvent être les valeurs communes de l'Europe?[10][11] Le texte du traité sur l'Union européenne (article 6, paragraphe 2) «contient les bases d'une identité constitutionnelle partagée entre les 15 pays de l'Union» (Didier Maus) et «évoque les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme, les libertés fondamentales et la convention européenne des droits de l'Homme» (Didier Maus). Surtout, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée à Nice en décembre 2000 peut apparaître comme «le premier étage d'un constitutionnalisme européen. Par la suite, il peut être aisé de constater l'existence d'un «véritable patrimoine constitutionnel commun fondé avant tout sur le respect de la démocratie et la mise en valeur de la liberté individuelle», et d'une «identité de valeur dans les pays de l'Union et donc dans l'Union elle-même» (Didier Maus).

 

 Si elle pose avec acuité la problématique de la Constitution pour l'Europe, la notion de gouvernance européenne renvoie également aux problèmes institutionnels. Insatisfactions et critiques sont là. «L'abstentionnisme aux élections européennes et la complainte incessante sur le déficit démocratique [en] sont de bons révélateurs» (Jean-Claude Colliard). De fait, il existe une contradiction entre le modèle compétitif national et «le modèle consociatif européen» (Jean-Claude Colliard), une contradiction qui semble à l'origine de nombreuses mises en cause. Une comparaison avec le système américain, dans la présente perspective, n'est pas apparue vaine. Dans sa contribution, Amanda Frost s'est attachée à souligner les efforts pour améliorer la «transparence» au sein de l'Union européenne, et à les mettre en rapport avec les réformes des années 1960 aux États-Unis[12].

 

 La notion de gouvernance européenne renvoie également au question de défense, et plus particulièrement aux espaces de défense européenne. Confrontés au drame humain des Balkans, les États membres de l'Union européenne ont été amenés à réagir. Un nouveau projet d'intégration, la politique européenne commune de sécurité et de la défense (PESD), est lancé lors des sommets de Cologne et d'Helsinki, et plus tard, de Nice. Des structures de décision sont créées au sein de l'Union européenne, et en 2003, jusqu'à 60000 soldats vont pouvoir être déployés sous commandement européen en zone de crise, dans un délai de soixante jours et pour une durée d'un an au moins. Cependant, et Michael Hilger[13] le montre, la PESD reste peu crédible. Elle se heurte aux préoccupations de consultation et de contrôle parlementaires, ce qui suscite de nouvelles interrogations: les Parlements nationaux doivent-ils se réorganiser en prenant en compte la perspective européenne? Une deuxième Chambre du Parlement européen va-t-elle voir le jour? Dans ces débats, l'espace européen est en cause, lui aussi: l'Europe de la sécurité et de la défense se limite-t-elle aux quinze de l'Union? Et pourquoi ne pas offrir aux États candidats à l'adhésion à l'Union européenne un signe d'appartenance à l'identité européenne en les associant à la politique de sécurité et de défense? Michael Hilger estime qu'une participation des parlementaires semble incontournable. Car ce sont les parlementaires qui votent les budgets de défense des États membres, et ce sont eux qui doivent rendre des comptes aux électeurs en cas de crise et de déploiement de troupes. Des initiatives sont donc prises pour «trouver la meilleure façon de combler le «vide parlementaire»[14] de la PESD» (Michael Hilger). La question de l'accompagnement parlementaire de la PESD pourrait trouver une réponse dans la perspective de la Convention qui préparera la Conférence intergouvernementale de 2004, où siégeront les 15 et les pays candidats.

 

 Dans l'articulation complexe entre gouvernance et identités en Europe, l'économie joue son rôle elle aussi. Elle est abordée sous trois angles. C'est, d'une part, et suite à la crise agro-budgétaire qui voit s'affronter des intérêts nationaux divergents, la réforme de la Politique Agricole Commune au printemps 1984. Les égoïsmes nationaux sont dépassés, de nouvelles perspectives sont ouvertes. Cela tient «au changement d'attente des acteurs européens vis-à-vis de la PAC et à l'approfondissement dans des domaines tels que la recherche ou la coopération industrielle» (Georges Saunier). D'autre part, et sur un autre plan, le rôle de la banque centrale dans la dynamique des économies de la zone euro est souligné. Hubert Kempf met en particulier l'accent sur la situation originale de la BCE, «institution unitaire issue d'une zone fragmentée politiquement»[15] qui doit faire face à des critiques portant sur les procédures de l'institution et sur ses décisions effectives, et à des dilemmes, entre flexibilité et crédibilité, entre indépendance et responsabilité. Enfin, Liêm Hoang-Ngoc montre la possible réouverture du débat sur la consolidation du «gouvernement économique de l'Europe», en sonde la pertinence et en explore les différentes variantes institutionnelles possibles[16].

 

 Gouvernance et identités en Europe: les problématiques sont multiples et se renvoient les unes aux autres. La réflexion s'est largement enrichie des différentes disciplines des participants et a pu puiser dans des ressources diverses. L'histoire dont il est question n'est décidément pas une «histoire close». Elle s'ouvre sur de larges chantiers de recherche. Elle s'ouvre aussi sur la question de «l'espace public» (Habermas) en Europe, son existence, sa portée, mais aussi ses limites[17].

 

 

 

 



[1]     Titre de l'intervention de Robert Frank.

[2]     Elisabeth du Réau, «Les projets d'union politique pour l'Europe depuis le Congrès de la Haye (1948): une perspective historique».

[3]     Michel Girard, «L'identité européenne et les politiques externes de l'Union».

[4]     Georges Prévélakis «L'Europe, territoire ou réseau? Représentations géographiques et utopies européennes: le cadre conceptuel géopolitique de Jean Gottmann»

[5]     Yann Richard, Pierre Beckouche, «Les frontières de l'Europe à travers Interreg»

[6][6]    G. Y. Kerven, «L'espace scientifique et technique européen est-il un facteur de succès stratégique?».

[7]     Christian de Boissieu, «Gouvernance mondiale et gouvernance européenne», Colloque «Gouvernance et identités en Europe».

[8]     Titre de la communication de Didier Maus

[9]     Voir dans ce sens la «constitution» de l'Organisation internationale du travail ou les «constitutions»des ordres religieux. Didier Maus renvoie à Georges Dmitri Lavroff, «L'instrumentalisation de la Constitution», in La Constitution dans la pensée politique, PUAM, 2001, p. 423 et sq.

[10]    Didier Maus renvoie à l'ouvrage de Magnette (Paul) (dir.), La Constitution de l'Europe, Bruxelles, Institut d'études européenne, 2000, et à Schwarze (Jürgen) (dir.), La naissance d'un ordre constitutionnel européen (l'interaction du droit constitutionnel national et européen), Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft et Bruxelles, Bruylant, 2001.

[11] Pour Didier Maus, «c'est plus par agrégation des valeurs nationales que se dégageront les valeurs européennes que véritablement par l'affirmation ex nihilo de principes et de valeurs constitutionnelles fondatrices». Il s'agit donc de rechercher les éléments communs permettant de dégager «un dénominateur commun susceptible d'être adopté par l'Union européenne elle-même» (Didier Maus).

[12]    Amanda Frost «Transparency and the democratic deficit: an american perspective on transparency reform in the european union».

[13]    Michael Hilger, «Démocratie, identités et espaces de défense européenne». Michael Hilger est conseiller de presse à l'Assemblée de l'UEO.

[14]    Josias van Aartsen, ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas, cité par Michael Hilger

[15]    Hubert Kempf, «La banque centrale européenne entre indépendance et contrôle politique».

[16]    Liêm Hoang-Ngoc, «Les figures du gouvernement économique européen»

[17]    Hartmut Kaelble souligne dans son intervention «Les particularités de l'espace public européen» les transferts culturels, le multilinguisme, l'espace public des experts, le débat sur la culture.