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Muriel Témime, Le transfert de l'ambassade des Etats-Unis de Tel Aviv à Jérusalem

Le transfert de l'ambassade des Etats-Unis de Tel Aviv à Jérusalem

 

 

Bulletin n° 12, automne 2001

 

 

 

 

Muriel Témime

 

 

 

Qualifiées de «spéciales», «privilégiées», «intimes» et «inébranlables», les relations israélo-américaines sont l'objet de différentes interprétations depuis 1947: pression du lobby juif américain, impérialisme américain, atout stratégique pour les deux pays... Les États-Unis n'ont cessé de rechercher une politique adaptée à la situation israélienne en tenant compte des contraintes et des pressions de toutes les nations. En 1949, Jérusalem-Ouest, annexée, puis proclamée capitale d'Israël, n'est pas reconnue par les Américains. Or, lorsque Israël unifie Jérusalem en 1967, les États-Unis acceptent que la partie occidentale de Jérusalem appartienne à Israël. Concernant l'est de la ville, leur politique aujourd'hui encore n'est pas clairement définie. Suivant les présidences américaines, Jérusalem est considérée soit comme un territoire occupé dans sa partie orientale, en accord avec la résolution 242 des Nations unies et la loi internationale, soit comme une ville unifiée sous le contrôle provisoire d'Israël, et dans ce cas, seul l'aboutissement des négociations de paix au Proche-Orient décidera du statut définitif de la ville.

De 1947 à 1984, les relations entre Israël et les États-Unis se construisent dans un contexte de guerre froide. Le premier ambassadeur à Tel-Aviv propose dès 1950 le transfert de l'ambassade à Jérusalem mais son plan est immédiatement rejeté. En 1984, un nouveau projet de déplacement est soumis au Congrès américain mais il échoue en raison des tensions au Proche-Orient. Il faut attendre 1993 pour qu'un second projet de loi soit discuté au Congrès. Il est approuvé, grâce notamment à la clause qui accorde au président des États-Unis un droit «de report». Ce dernier a le pouvoir de repousser le transfert de l'ambassade de Tel-Aviv à Jérusalem s'il estime que sa décision peut représenter un «danger» pour «la sécurité nationale» des États-Unis. La victoire des partisans du déplacement de l'ambassade est donc toute relative puisque depuis cette date le président américain invoque toujours cette clause pour retarder le déplacement de l'ambassade.

 

 On peut dès lors s'étonner que l'historiographie sur le sujet soit extrêmement réduite. Le seul ouvrage récent traitant de cette question est Jerusalem in America's foreign policy de Slonim Shlomo[1]. Et encore, l'auteur s'intéresse essentiellement aux relations politiques et militaires entre les États-Unis et Israël entre 1947 et 1995. Il nous a par conséquent semblé intéressant de chercher à analyser comment, et dans quelle mesure, la question du déplacement de l'ambassade des États-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem reflète la politique ambiguë et oscillante des États-Unis à l'égard de la Ville sainte. Pour cela, nous nous appuierons essentiellement sur deux types de sources: les projets de loi votés au Congrès américain en 1984 et 1995[2] et la presse internationale à travers ses grands quotidiens et périodiques. Elles nous permettront de saisir les nombreux enjeux qui expliquent pourquoi, à l'aube du XXIe siècle, le déplacement de l'ambassade américaine vers Jérusalem n'a toujours pas eu lieu.

 

 

Les prémices de la politique américaine à Jérusalem: la politique ambiguë des États-Unis face à Jérusalem (1947-1984)

 

 

Une Jérusalem «internationale» pour les États-Unis face à une Jérusalem occidentale sous contrôle israélien: entre espoir et réalité (1947-1967)

  

Dans un premier temps, les États-Unis soutiennent une forme d'internationalisation de Jérusalem. Le 29 novembre 1947, ils donnent leur accord pour la partition de la Palestine en deux États, l'un arabe, l'autre juif avec Jérusalem, ville internationale, neutre et démilitarisée sous les auspices des Nations unies, qui assurent le libre accès aux Lieux saints. Mais treize jours plus tard, et après de violentes attaques en Palestine, la Ligue arabe déclare la résolution de l'ONU nulle et non avenue. Le 5 avril 1948, les États-Unis décident d'annuler le plan de partage et d'établir une tutelle provisoire de l'ONU. Mais les dirigeants juifs, soucieux d'établir leur propre territoire, proclament le 14 mai 1948 l'État d'Israël. Dès le lendemain, le président Truman, contre l'avis des experts, le reconnaît de jure, juste après Staline. La Maison-Blanche envoie un diplomate démocrate, brillant et pro-sioniste pour la représenter en Israël. James G. McDonald, grand expert du Moyen-Orient, devient le premier ambassadeur des États-Unis en Israël[3]. Il s'installe près de Tel-Aviv dès 1948.

  

Le conflit israélo-arabe s'intensifie jusqu'à l'été 1948[4]. Les Nations unies envoient un médiateur, le comte Bernadotte, qui propose deux plans de conciliation. Le premier, qui préconisait l'attribution de Jérusalem aux Arabes avec une autonomie municipale aux Israéliens, sera rejeté rapidement par les deux parties[5]. En septembre 1948, Jérusalem est divisée du nord au sud: Israël occupe Jérusalem-Ouest, sujette depuis août 1948 à la loi israélienne. Le roi Abdallah, administrera la partie Est. Le second plan[6] propose une Jérusalemavec un «maximum d'autonomie locale»[7], où la protection internationale serait limitée aux Lieux saints. Les États-Unis, trouvant là leur politique face à Jérusalem, s'empressent de faire accepter cette «internationalisation fonctionnelle» aux deux parties. Mais ces dernières rejettent à nouveau cette proposition. Le conflit reprend avec plus d'acharnement du côté israélien. Le 28 novembre 1948, le cessez-le-feu est annoncé sous les auspices de l'ONU.

 

 Le 2 février 1949, le gouvernement israélien à Tel-Aviv annonce que désormais Jérusalem-Ouest appartient intégralement à Israël. Quelques jours plus tard, le Parlement israélien, la Knesset, qui tient ses séances régulières à Tel-Aviv, siège pour la première fois à Jérusalem-Ouest dans les locaux de l'Agence juive. La Jordanie réplique et établit Jérusalem-Est sous son contrôle. Deux zones démilitarisées sont créées et, entre celles-ci, des quartiers vides pour tenir les deux parties aussi loin que possible. Il devient évident que l'internationalisation n'aura jamais lieu. Et Israël le confirme le 5 décembre 1949, lorsque Ben Gourion déclare Jérusalem-Ouest, capitale d'Israël, déclaration entérinée par la Knesset le 23 janvier 1950. Une nouvelle ère commence.

  

Les Américains réagissent: ils refusent de reconnaître Jérusalem comme capitale diplomatique d'Israëlet continuent de soutenir le principe d'internationalisation de Jérusalem contenu dans le plan Bernadotte. Pourtant, entre 1950 et 1953, le gouvernement israélien s'installe à Jérusalem à l'exception de la Défense qui reste à Tel-Aviv. Mais les lettres de créance doivent être présentées au président installé dans la Ville sainte. Les menaces de ruptures diplomatiques entre le gouvernement israélien et les États-Unis décident Edward P. Lawson, le nouvel ambassadeur, à se présenter à Jérusalem. Entre 1952 et 1967, le modus vivendi entre les communautés apaise les tensions. L'ONU et les États-Unis acceptent de facto la partition de Jérusalem entre Israël et la Jordanie[8].

 

 

La politique contradictoire des États-Unis à partir de 1967

  

En 1967, éclate la guerre des Six jours. Israël envahit la partie Est de Jérusalem puis l'annexe officiellement le 27 juin 1967. L'URSS et la France rompent leurs relations diplomatiques avec l'État hébreu tandis que l'ONU considère l'annexion comme non valide[9] ; le pays n'a plus à chercher le soutien des États-Unis.

 

 De 1967 à 1969, les condamnations de l'ONU à l'égard d'Israël se multiplient. Jérusalem appartient-elle légitimement à Israël? Oui pour Eliahu Lauterpracht et Yehuda Z. Blum puisque Israël, en position de légitime défense a attaqué la Jordanie et a légitimement acquis la partie est de Jérusalem. Certainement pas pour Henri Cattan: la résolution sur la partition de novembre 1947 établit la création d'un État palestinien et l'internationalisation de Jérusalem. Or, en occupant Jérusalem Est et les «territoires arabes», Israël viole dangereusement la loi internationale. Des résolutions de l'ONU condamnant Jérusalem ou les «territoires occupés israéliens» sont adoptées, mais elles sont toutes boycottées par les États-Unis. Les États-Unis s'abstiennent systématiquement alors qu'ils n'acceptent ni ne reconnaissent les mesures prises par Israël le 27 juin 1967. Pourquoi un tel décalage entre les mots et les actes? L'intérêt pour les États-Unis réside dans la protection des Lieux saints et non dans un respect précis de la loi internationale; ils refusent de prendre parti avant que le problème véritable et entier de Jérusalem ne soit totalement résolu. En outre, comme l'affirme l'ambassadeur des États-Unis à l'ONU, Arthur Goldberg, l'internationalisation de la Ville sainte devient, dans ce contexte, inadéquate et désuète[10]. Il semble que les États-Unis ne soient partisans ni de la communauté internationale -donc de la politique arabe- ni de la politique israélienne. D'un côté le gouvernement américain et ses secrétaires d'État conseillent prudence et modération, de l'autre, le président Johnson donne des signes nettement favorables à Israël à des fins électorales et politiques, en ne désapprouvant jamais publiquement ses actions. C'est pourquoi la stratégie américaine, face à Jérusalem, semble si confuse et contradictoire. Les États-Unis ont choisi une troisième voie qui s'inspire des deux autres sans toutefois y adhérer.

 

 Avec l'avènement de l'administration Nixon, les États-Unis optent pour un ton condamnatoire envers Israël sur la question de Jérusalem. Lors d'une des déclarations des Nations unies de 1969 qui condamne la politique d'Israël, le nouvel ambassadeur des États-Unis aux Nations unies, Charles A. Yost, déclare officiellement Jérusalem-Est «territoire occupé»[11]. Les États-Unis, qui ont toujours soutenu une Jérusalem unifiée entre 1947 et 1967, demandent donc, après unification de la ville sous souveraineté israélienne, sa division entre Jordaniens et Israéliens. En outre, alors qu'ils n'ont jamais reconnu officiellement l'appartenance de Jérusalem-Ouest à Israël entre 1949 et 1967, ils la réclament implicitement à partir de 1967. Mais l'apogée de la confusion est atteint le 9 décembre 1969, lorsque le secrétaire d'État américain William P. Rogers énonce son fameux «plan de paix» qui prône l'unification de la Ville sainte. Le puissant lobby juif américain s'insurge mais les propositions ne seront pas appliquées[12]. En fait, Nixon n'a jamais cessé de construire la politique du Moyen-Orient sur la peur d'une confrontation avec l'URSS: si les États-Unis abandonnaient les pays arabes, Moscou se chargerait de les intégrer à sa sphère d'influence. C'est pourquoi, il n'hésitera pas à qualifier plusieurs fois Jérusalem Est de «territoire occupé».

  

Le 17 septembre 1978, s'ouvrent les négociations de Camp David entre le président égyptien Anouar Al-Sadate et Israël sous l'égide des États-Unis. La question de Jérusalem fait l'objet d'un profond malentendu. Sadate tient à voir Jérusalem qualifiée de «territoire occupé». M.Begin menace dans ces conditions de rompre les négociations. J.Carter, balloté entre ces deux intransigeances, impose dans les accords une position envers Jérusalem, une position aussi floue et ambiguë que ses prédécesseurs: la ville se retrouve organisée sous deux régimes différents, l'internationalisation fonctionnelle et la division de Jérusalem! Mais les deux laissent comprendre que les États-Unis sont contre l'annexion de Jérusalem-Est...

 

 

Le tournant des années quatre-vingts

 

 

Le 30 juillet 1980, la Knesset déclare Jérusalem, dans sa totalité, capitale de l'État d'Israël. Aux États-Unis, cette loi, obstacle au processus de paix, est considérée comme nulle et non avenue[13]. La question de l'hypothétique transfert du Premier ministre israélien dans l'Est de Jérusalem est rapidement rejetée par les États-Unis qui menacent de rompre les relations diplomatiques entre les deux pays. Le 20 août 1980, les Nations unies condamnent la résolution et appellent tous les États membres ayant une mission diplomatique à Jérusalem, à la déplacer rapidement de la Ville sainte vers Tel-Aviv, capitale effective. Treize nations, dont douze d'Amérique latine, celles-là même qui en 1967 avaient déplacé leur ambassade de Tel-Aviv à Jérusalem, transfèrent à nouveau leur ambassade de Jérusalem vers Tel-Aviv. Seuls les États-Unis s'abstiennent désormais de voter tant que les parties concernées au Proche-Orient ne négocient pas. Mais pour le lobby juif, cette abstention est vécue comme une trahison: qui ne dit mot, consent.

 

 La même année, Ronald Reagan hérite d'une politique américaine confuse à Jérusalem. Le 1er septembre 1982, George P.Shultz lance le «plan de paix Reagan». R.Reagan y soutientl'auto-gouvernement palestinien dans les territoires réclamés par les Arabes, l'unité perpétuelle de Jérusalem et la nécessité de négocier entre les parties pour décider de son statut final. Son plan ne brille pas par sa nouveauté mais il ne qualifie pas les territoires disputés d'«arabes» ou d'«occupés» et annonce ainsi des débats plus ouverts. La nouvelle politique américaine mieux définie permet de relancer la question du déplacement de l'ambassade des États-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem très soutenue au début des années 1980. Accepter ce transfert serait implicitement reconnaître une quelconque souveraineté d'Israël sur Jérusalem. Le refuser discréditerait la politique des États-Unis au Moyen-Orient. Débats et pression pèsent sur la politique étrangère américaine. Mais la pression interne des lobbies juifs américains est souvent plus lourde que celle qui vient de l'extérieur.

 

 

Les premières tentatives législatives du déplacement de l'ambassade (1984-1993): les enjeux diplomatiques

 

 

La politique américaine est partagée entre la neutralité de l'ONU, dont elle est membre, ses relations économiques et stratégiques avec les pays arabes et la cause sioniste inspirée par un puissant lobby juif et un Congrès pro-israélien[14] ; pression lourde qui prendra toute son ampleur lors de la question du transfert de l'ambassade.

 

 

Des influences américaines pro-sionistes au gouvernement

 

 

L'American Israel Public Affairs Committee (AIPAC), fondé en 1954, est le principal lobby pro-israélien: il a pour but de promouvoir une politique américaine pro-israélienne en agissant, grâce à des moyens incitatifs -financiers ou électoraux- sur les grands organes du pouvoir qui ratifient toutes les décisions, c'est-à-dire le Congrès et le président. Le lobby juif dont la force est colossale négocie régulièrement pour - et à la place - du Congrès: ce dernier approuve toujours, à la majorité écrasante, toute proposition d'aide à Israël. Plus ou moins directement, cette pression joue sur l'exécutif qui, par peur des sanctions ou des punitions immédiates ou futures du lobby, préfère suivre les directives politiques et diplomatiques du lobby[15]. En outre, les présidents des États-Unis, pro-israéliens pour la plupart, ont d'autres motivations: ils souhaitent d'une part que la lutte contre l'antisémitisme perdure -chaque nouveau candidat hérite donc de la politique pro-israélienne de son prédécesseur- et sont influencés d'autre part, par des secrétaires d'État, des ministres ou des conseillers juifs ou proches d'Israël, A.Goldberg pour L. B.Johnson et H.Kissinger pour R.Nixon qui s'opposera au plan de paix Rogers.

 

 La nouvelle politique amorcée par R.Reagan, la déclaration officielle de la Knesset sur Jérusalem, capitale unie, et la trêve de la guerre du Liban incitent les représentants du Congrès à lancer dès le début de l'année 1983 les premières mesures législatives destinées à déplacer l'ambassade des États-Unis à Jérusalem et de reconnaître enfin la Ville sainte comme la capitale de l'État d'Israël.

 

 

Le projet de loi de février - mars 1984

 

 

En 1983, quelques sponsors du Congrès proposent, pour la première fois depuis 1948, un projet de loi pour déplacer l'ambassade des États-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem. Il est présenté par le sénateur démocrate Daniel Patrick Moynihan et soutenu par 50 sénateurs et 225 représentants[16].

 

 Pour les Américains, aussi bien les démocrates que les républicains, Israël est un allié incontestable des États-Unis et tous reconnaissent la légitimité d'Israël en tant qu'État de droit[17]. De ce fait et pour les partisans du projet, il est inconcevable que les États-Unis, pays des libertés démocratiques, ne reconnaissent pas le droit à Israël de choisir sa propre capitale. En outre, Israël est la seule nation dans laquelle l'ambassade américaine n'est pas dans la capitale de l'État. La seule institution située à Jérusalem est le consulat qui dépend par ailleurs directement de Washington et non de l'ambassade comme pour les autres consulats américains. Il constitue avec Hong-Kong une exception. Faut-il alors assimiler le statut de Jérusalem avec celui de Hong-Kong, c'est-à-dire celui d'une colonie? Dans ce cas, pourquoi les États-Unis n'ont-ils pas implanté une ambassade à Macao, colonie portugaise?

  

En outre, le déplacement de l'ambassade mettrait fin aux actions contradictoires et à la «schizophrénie de la politique américaine envers Jérusalem»[18] qui laisse ses officiels visiter Jérusalem mais ne reconnaît pas la ville en tant que capitale. Conformément aux instructions du département d'Etat, l'accès à Jérusalem est interdit au secrétaire américain au Trésor, M.Michael Blumenthal en octobre 1977, et au secrétaire de la Défense, Harold Brown en 1979. En fait, les restrictions et les permissions dépendent du type de voyage effectué à Jérusalem. Pour rencontrer des officiels israéliens, il est hors de question d'aller dans la partie Est de la ville. En revanche, ils peuvent en faire le tour avec les autorités municipales »[19].

 

Mais la véritable question est de savoir si les États-Unis peuvent reconnaître une ville disputée, déchirée entre les religions, non reconnue par la communauté internationale, décisive pour le processus de paix au Proche-Orient, comme la capitale d'un seul État, Israël. Déplacer l'ambassade serait contraire aux intérêts -financiers, pacifiques, stratégiques- des États-Unis et d'Israël et menacerait l'alliance diplomatique des deux alliés avec les pays arabes. En revanche, dès que le statut de Jérusalem sera clairement établi, l'ambassade pourra être transférée sans condition dans la capitale choisie par Israël. D'un autre côté, ne pas déplacer l'ambassade reviendrait à soutenir les actions de l'OLP.

 

 Jérusalem sous le contrôle israélien? Oui pour les partisans du déplacement de l'ambassade, Israël étant le plus apte à contrôler cette ville; pourquoi pas pour d'autres, mais les négociations restent primordiales pour définir son statut définitif; certainement pas pour les adversaires du projet, car elle demeure avant tout, la ville des trois religions.

 

 À la Maison-Blanche, les réactions sont vives. Pour R.Reagan, qui avait pourtant déclaré Jérusalem capitale d'Israël lors de sa campagne électorale, le Moyen-Orient est encore trop fragile, la conjoncture trop précaire pour déplacer l'ambassade. En outre, il est entré en négociation depuis 1981 et une telle loi pourrait contrecarrer le processus de paix. Avec le veto de l'administration et le désistement de la plupart des membres du Congrès, le projet de loi est finalement abandonné dans le second semestre de 1984. Mais pour la première fois depuis trente-cinq ans, les membres du gouvernement souhaitent trouver une voie plus engagée et plus claire à l'égard du Moyen-Orient; désormais, le Congrès n'hésitera plus à exprimer son soutien à la reconnaissance de Jérusalem comme capitale d'Israël et à s'immiscer dans le domaine «réservé» du président, non sans conflit avec l'Administration.

 

 À la fin du mandat de Reagan, l'ambassadeur américain en Israël Brown signe discrètement un accord avec les autorités israéliennes: il achète un lot de quatorze acres à Jérusalem Ouest. Ainsi, l'administration Reagan consent au State Amendment Appropriations Act de Jesse Helms de 1988, compromis entre les partisans d'une ambassade américaine située à Jérusalem et la politique prudente du département d'État, amendement qui accepte la construction provisoire de locaux diplomatiques à Tel-Aviv et à Jérusalem. Et pendant que s'opère ce rapprochement avec Israël, les États-Unis engagent au plus vite des négociations avec l'OLP afin de décider du sort de la Ville sainte.

 

 

Une avancée dans les relations israélo-américaines: le Congrès contre la Maison-Blanche: 1988-1993

 

 

Malgré l'échec du plan Shultz, secrétaire d'État américain de Bush, les initiatives se multiplient: le 31 juillet 1988, la Jordanie cède toute la partie Ouest des «territoires occupés» à l'OLP, qui revendique l'établissement d'un Etat palestinien avec Jérusalem pour capitale. Désormais les États-Unis traiteront avec Israël d'un côté et l'OLP de l'autre. Israël réagit: sous la présidence Bush, les relations israélo-américaines prennent un nouveau tournant.

  

Israël refuse catégoriquement toute négociation avec l'OLP, organisation «terroriste», malgré les nouvelles déclarations de Y.Arafat. En outre, l'administration Bush n'hésite plus à menacer directement Israël et à voter contre lui aux résolutions des Nations unies: les relations israélo-américaines se dégradent. Si la politique de Bush à l'égard de Jérusalem reste celle de son prédécesseur, alors que lui-même défendait durant sa campagne de 1988 le statut israélien de Jérusalem,il dénonce ouvertement dans les colonies israéliennes, les implantations «illégales» et «dangereuses» pour le processus de paix. Paradoxalement, par ses interventions et condamnations envers Israël, Bush gèle toute poursuite du processus de paix: le gouvernement Shamir et le Likoud pactisent avec la partie religieuse la plus extrême d'Israël. Quant à l'OLP, elle se félicite de ce rapprochement avec les États-Unis et affiche ouvertement ses ambitions de récupérer la partie orientale de Jérusalem pour le futur État palestinien. Le 14 mars 1990, la Chambre des représentants au Congrès condamne sans appel la politique «anti-israélienne» du président et l'accuse de geler le processus de paix au Moyen-Orient. Pour contrer cette politique, le Sénat reconnaît unanimement le 22 mars 1990 dans un sense of Congress, Jérusalem comme la capitale indivisible et éternelle d'Israël. Cette résolution est réitérée le 6 mai 1992, pour le vingt-cinquième anniversaire de la réunification de Jérusalem. On assiste alors à une rupture entre la politique de la présidence et l'opinion publique américaine ralliée au Congrès. L'avènement du nouveau gouvernement Rabin en Israël calme les passions: l'une de ses premières mesures consiste à arrêter la politique de construction dans les «territoires occupés». Aux États-Unis, Bill Clinton, qui a lui aussi reconnu dans son discours électoral Jérusalem capitale officielle d'Israël, accède au pouvoir. Les relations israélo-américaines retrouvent un nouveau souffle.

 

 

Le Jerusalem Embassy Relocation Act: une victoire précoce? (1993 à nos jours)

 

 

En 1992 s'ouvre l'ouverture des négociations entre l'OLP et Israël par les accords d'Oslo. La situation s'apaise et Clinton reste sur la position de Reagan pour Jérusalem: il s'abstient d'une part de voter aux condamnations de l'ONU concernant Jérusalem et d'autre part de désigner Jérusalem Est comme «territoire occupé». Mais en 1995, les représentants du Congrès remettent la question du transfert de l'ambassade des États-Unis à l'ordre du jour avec cette fois-ci bien plus de détermination.

 

 

Les projets de loi de 1995: arguments et consensus

 

 

Le 13 septembre 1993, la «Déclaration de Principes», première partie des Accords d'Oslo fait mention de Jérusalem, sujette à négociation entre les parties à la condition chère aux Américains qu'elle reste une ville unie. C'est l'occasion pour Israël de reconnaître l'OLP et pour le Congrès de relancer, dans un contexte de trêve, le projet de loi de 1984 avec quelques modifications et une nouvelle majorité...

 

Le 9 mai 1995, le sénateur Bob Dole du Kansas introduit un projet de loi qui vise à transférer l'ambassade au plus tard en mai 1999, date du processus final des négociations d'Oslo. La construction de l'ambassade commencerait dès la fin de l'année 1996. Tant qu'elle ne sera pas déplacée, le Congrès limitera le budget et les fonds annuels alloués aux ambassades et aux consulats par le département d'État. Au même moment, les leaders musulmans revendiquent la terre réservée pour la construction de la nouvelle ambassade à Jérusalem. Ce terrain aurait été confisqué par les Israéliens depuis l'annexion de Jérusalem-Ouest par Israël. Le Premier ministre israélien, Yitzhak Rabin, choisit la voie de la conciliation pour éviter toute rupture du processus de paix.

 

Le 20 juin 1995, le secrétaire d'État Warren Christopher s'oppose catégoriquement au projet de loi. Il y oppose d'une part le processus de paixmis en péril par une telle loi et d'autre part la constitutionnalité de la loi, tout comme en 1984. L'utilisation de l'arme fiscale par le Congrès pour influer sur la conduite de la politique étrangère du président, le seul habilité à reconnaître la capitale d'un pays et décider du choix de son ambassade, est jugée inconstitutionnelle. Or pour le Congrès aucun article de la Constitution ne limite son action[20] et l'usage de ses pouvoirs financiers comme moyen de pression est non seulement une arme courante depuis le Watergate mais en outre ne viole la loi[21] : puisque le Congrès octroie des fonds pour les installations de l'ambassade américaine en Israël, il est légitimement en droit d'exprimer son avis sur la localisation de l'ambassade qu'il finance. Mais l'exécutif pourrait à son tour user de pression pour supprimer toute ambassade américaine en Israël, ultime solution à ne pas provoquer... Bill Clinton coupe court à ce débat juridique et menace le Congrès d'un veto si ce projet de loi est adopté. La législation est alors modifiée avant de réapparaître quelques mois plus tard sous une nouvelle forme.

  

Si le but de la loi reste clairement le même, certaines dispositions ont changé; les impératifs d'inauguration de l'ambassade sont assouplis: la date de construction n'est plus mentionnée mais 1999 reste une date butoir. En outre; l'accent est mis sur la garantie du libre accès des Lieux saints. Enfin, une clause de report de l'acte est accordée au président, si et seulement si celui-ci juge la «sécurité nationale» des États-Unis en danger. Cette clause permet d'échapper à la contrainte du veto en reportant tous les six mois la loi, jusqu'au moment jugé propice pour le déplacement de l'ambassade.

  

Les débats sont lancés à la mi-octobre 1995. Les partisans s'appuient sur la continuité du processus de paix depuis le lancement du nouveau projet de loi. La menace de rupture du processus est donc écartée. En outre, Israël espère fêter les 3000 ans de sa capitale sur le capitole américain le 1er novembre avec la venue de Y.Rabin et du maire de Jérusalem, Ehud Olmert. Le transfert de l'ambassade américaine et la reconnaissance de Jérusalem serait, pour le Congrès, un beau cadeau d'anniversaire. Par ailleurs, le fait que le début de la construction de l'ambassade ne soit plus mentionné démontre le respect du bon déroulement accordé au processus de paix et soulage nombre de sénateurs indécis. Enfin, les modifications inhérentes du projet qui prouvent le respect du bon déroulement du processus de paix, l'avènement des négociations au Moyen-Orient et la réalisation de la seconde phase de la Déclaration de Principes en septembre 1995 persuadent les plus indécis. Cependant, pour les opposants, la situation de paix est encore trop précaire au Moyen-Orient.

 

 

Débats et contestations: des enjeux à la victoire

 

 

Une partie du Congrès reste profondément opposée au projet. Les enjeux sont lourds, trop lourds; la Maison-Blanche en a conscience. Mais cette fois-ci, représentants et sénateurs sont bien décidés à faire passer la loi. Si tous les membres du Congrès reconnaissent Jérusalem comme la capitale éternelle et unie d'Israël, une frange réticente dénonce la non-constitutionnalité du projet, l'absence de comité décisionnel et la clause de «sécurité nationale» comme manigances politiques dangereuses pour l'intérêt du pays. Le grand problème reste l'impact négatif d'une telle loi sur le processus de paix car si le processus suit son cours, qu'en sera t-il quand la loi sera votée? Le Moyen-Orient demeure instable et le processus de paix trop fragile. Le temps n'est pas encore venu.

 

 Le 24 octobre 1995, la loi est votée au Sénat et à la Chambre. Les républicains espèrent par là recevoir les faveurs du puissant lobby juif américain. Mais les démocrates redoutent les réactions des pays arabes. Le président Clinton s'insurge contre la loi mais n'impose pas son veto. Cependant, il utilise la clause de «sécurité nationale» pour repousser le transfert de l'ambassade. Or Clinton ne peut utiliser ce pouvoir qu'à partir du 1er octobre 1998. Il doit donc être réélu en 1996 pour en bénéficier. Les candidats potentiels à la présidence s'emparent alors de ce thème, tandis que les pays concernés réagissent fortement à une loi qui peut désormais faire basculer tout le processus de paix...

 

 Aux États-Unis, le département d'État condamne la législation et redoute la réaction des pays arabes, la dégradation de l'image américaine et de son rôle dans le processus de paix.

 

 Au Moyen-Orient, les réactions sont inévitablement violentes. Si l'autorité palestinienne ne condamne pas la loi, l'un des dirigeants de l'OLP, Faisal Husseini, menace les États-Unis d'un arrêt total, immédiat et effectif des pourparlers avec Israël. «C'est du sabotage direct»[22]. Le Hamas qualifie le vote de «détestable» et crie «au complot pour judaïser Jérusalem». Côté israélien, les pacifistes protestent mais les plus extrémistes s'apaisent. Le maire de Jérusalem, Ehud Olmert, prévoit la création d'une «cité des ambassades» à Jérusalem, dans le quartier d'Ein Kerem.

 

 

Qu'en est-il depuis cinq ans?

  

Le 4 novembre 1995 Yitzhak Rabin est assassiné par un extrémiste juif et avec lui disparaissent les espérances d'un prochain accord de paix entre Juifs et Arabes. En mai 1996, le chef du parti Likoud, Benyamin Netanyahu, arrive au pouvoir: Jérusalem, comme aucun autre territoire, est sujet à négociations. La paix prévue pour mai 1999 et avec elle le transfert de l'ambassade des États-Unis semble compromise.

 

 Les tensions montent: les États-Unis condamnent la politique d'implantation israélienne dans des territoires disputés. Tandis que le Congrès reste favorable à l'établissement d'une ambassade à Jérusalem, Bill Clinton refuse d'adhérer à cette politique. Ainsi le 23 mai 1998, il oblige Newt Gingrich, président de la Chambre des représentants, à annuler la visite du futur site de l'ambassade américaine à Jérusalem. Le 10 juillet 1998, 19 représentants introduisent au Congrès le Jerusalem-Berlin Embassy Relocation Act. La construction prochaine d'une nouvelle ambassade à Berlin[23] fait l'objet d'un chantage qui ne lui concédera les fonds que lorsque celle de Jérusalem sera construite. «Berlin is Berlin. Jerusalem is Jerusalem. For us, it is two separate issues»[24] rétorque Bill Clinton. Le projet est un échec total.

  

Le 1er octobre 1998, comme prévu, Bill Clinton use de la clause de report et repousse de six mois l'échéance de la construction de l'ambassade américaine à Jérusalem. En outre, il recule pour septembre 2000 le processus de paix à l'issu duquel un État palestinien et la construction de la Mission à Jérusalem devraient voir le jour. Le Congrès projette d'introduire une nouvelle loi dans laquelle le président ne pourrait plus recourir à la clause du report. Washington et Ehud Barak, nouveau ministre modéré israélien réagissent contre de telles mesures. Le 14 mai 1999,l'ambassade des États-Unis établit tranquillement son premier pied-à-terre à Jérusalem. Cette dernière s'établit à l'hôtel Hilton, proche du centre de la ville, pour recevoir les délégations officielles. Le 17 juin 1999, Bill Clinton use à nouveau de la clause de report afin de préserver les perspectives de paix au Proche-Orient. Critiqué par les membres du Congrès et les lobbies juifs, accusé d'être «pro-palestinien», B.Clinton déçoit une grande partie de son électorat. Il essaie de trouver un juste équilibre entre ce qu'il aimerait dire, et ce qu'il peut faire sans mettre en émoi le Moyen-Orient. En septembre 1999, lors d'une exposition de Walt Disney aux États-Unis, Jérusalem y apparaît comme une entité à part entière, sans aucune référence à la capitale d'Israël. Les législations et déclarations américaines sont donc restées lettre morte: même aux États-Unis, elle n'est pas reconnue capitale d'Israël.

 

 Deux ans après, la situation n'a guère évolué: G.W.Bush vient de repousser pour six mois le transfert de l'ambassade. Et il en sera sans doute ainsi tant que les négociations n'auront pas abouti. Les États-Unis se refuseront à accorder la reconnaissance à aucune des parties revendicatrices.

  

Malgré le succès de la loi du Jerusalem Embassy Relocation Act de 1995, le déplacement de l'ambassade des États-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem, prévu au départ pour 1999, est chaque année retardé. Cette loi fait l'objet d'importants enjeux dans une région en guerre depuis 50 ans, de pressions internes souvent divergentes sans compter le rôle délicat du président des États-Unis qui doit à la fois sauvegarder la sécurité de son pays et perpétuer l'amitié israélo-américaine consolidée au fil des présidences américaines. En fait, la politique américaine envers Jérusalem n'a guère évolué depuis 1947: elle a simplement subi les changements des différentes administrations, des événements politiques, des nouveaux présidents à la Maison-Blanche. Et pour preuve: depuis cinquante ans, on pense au transfertde l'ambassade; depuis 40 ans, on en parle ouvertement; depuis vingt ans, on en débat au Congrès; depuis cinq ans la loi de déplacement est votée et pourtant... rien n'est fait. Jusqu'à l'aboutissement des négociations de paix au Proche-Orient, le président américain continuera d'imposer son veto au transfert de son ambassade. Pour reprendre les termes de Slonim Shlomo dans son livre Jerusalem in America's Foreign Policy: «la politique des États-Unis envers Jérusalem est marquée par une nostalgie de solutions dépassées et de situations qui n'ont jamais existé».

 

 Jérusalem reste le sujet le plus délicat à aborder non seulement avec les pays arabes mais aussi avec les États-Unis et l'un des problèmes les plus difficiles à résoudre lors des négociations. Jérusalem sera-t-elle un État autonome ou national? Quel sera le statut des Lieux saints et les frontières des souverainetés?...

 

 Actuellement seuls deux pays ont implanté leur ambassade dans la Ville sainte: le Costa Rica et le Salvador.

 



[1]     SLONIM (Shlomo), Jerusalem in America's foreign policy, New York, Kluwer Academic Publishers, 1998

[2]     Ils sont retranscrits dans le Congressional Record.

[3]     James G. McDONALD est officiellement nommé ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire. McDONALD (James G.), My Mission in Israel (1948-1951), First United States Ambassador to Israel, New York, Simon and Schuster, 1954.

[4]     Pour la synthèse du conflit, voir ZORGBIBE (Charles), Histoire des relations internationales, Paris, Pluriel Référence, 1995, vol. 1, p.150-155.

[5]     SLONIM (Shlomo), op.cit., p. 111.

[6]     Le comte est assassiné par un groupe juif terroriste le 17 septembre 1948, à la veille de la présentation de son rapport officiel à l'Assemblée générale des Nations unies. Son plan deviendra public trois jours après sa mort.

[7]     BOVIS (Eugène), the Jerusalem Question, California, Hoover Institution Press, 1971, p. 65.

[8]     La Jordanie annexe officiellement Jérusalem-Est le 24 avril 1950. Aucun transfert n'est effectué puisque les Jordaniens ont depuis 1921 leur propre capitale, Ammam, où se situe l'ambassade des États-Unis. Le 27 juillet 1953, le roi Hussein de Jordanie déclare Jérusalem-Est comme la capitale alternative du royaume Hachémite formant une partie inséparable de la Jordanie.

[9]     Les Nations unies, Le Statut de Jérusalem, étude établie à l'intervention et sous la direction du comité pour l'exercice des droits inaliénables du peuple palestinien, New York, 1979, p. 18 et sq.

[10]    LENCZOWSKI (George), Amercican Presidents and the Middle East, Duhram et Londres, Duke University Press, 1990, p. 115.

[11]    Déclaration du 1er juillet 1969. Lapidoth (Ruth) and Hirsh (Moshe), the Jerusalem Question and its resolution-selected documents, Martinus Nijhoff publishers, 1994, p.236-237.

[12]    Richard Nixon, Memoirs, tome 2, p. 306-307.

[13]    «US says Jerusalem Future Unchanged, Knesset law criticized by Washington, Bonn, Paris», International Herald Tribune, 1er août 1980.

[14]    MANSOUR (Camille), Israël et les États-Unis ou les fondements d'une doctrine stratégique, Paris, Armand Collin, 1995, p. 213-236. Camille Mansour tente de comprendre les liens internes qui unissent les États-Unis à Israël. Il faut noter que, étant donné le parti pris de l'auteur, son approche de la question est à nuancer sur bien des points.

[15]    Un sénateur anonyme commente: «depuis quarante ans le comité pro-israélien fait la pluie et le beau temps sur la diplomatie américaine au Moyen-Orient... Dès que le président dit un mot de travers, c'est le vrai tir de barrage qui se déclenche». Mevel (Jean-Jacques), «Le poids du lobby pro-israélien», Le Figaro, 5 mai 1998.

[16]    On se référera pour toute cette partie au Hearing before the Committee on Foreign Relations, S.Res.2031, 23 février 1984 (sous la référence Senate 1984 US Embassy Hearing dans l'article).

[17]    Senate 1984 US Embassy Hearings, p. 10.

[18]    Propos tenu par Thomas A. Dine, directeur exécutif de l'AIPAC, ibid., p. 19

[19]    La réaction du maire de Jérusalem, M.Teddy Kollek, est sans appel: «Je suis le maire de toute la ville et pas de sa moitié. Je comprends d'autant moins le comportement des Américains que leur ambassade n'est même pas située dans la partie occidentale de Jérusalem, où ils veulent bien admettre notre souveraineté»

[20]    Halberstam (Malvina) , «Can Congress move Embassy?», Legal Time, 9 octobre 1995. Article reproduit dans le Congressional Record du Sénat du 13 octobre 1995, in thomas.loc.gov, p.S.15177 à 15179.

[21]    Deux excellentes synthèses résument clairement les pouvoirs du Congrès et du président: Kegley Jr (Charles W.) and Wittkopf (Eugène R.), American Foreign policy, Pattern and process, New York, St Martin's Press, 1982; Muski (Edmund), (Rush) Kenneth and (Thompson) Kenneth, The President, the Congress and foreign policy, Berkeley, University Press of California, 1986.

[22]    Déclaration de Yasser Arafat depuis le Caire, à l'issue d'un entretien avec le président égyptien Moubarak, dans Trano (Stéphane), «Jérusalem, le défi Américain», Tribune Juive, janvier 1996.

[23]    Il existait deux ambassades américaines à Berlin pendant la guerre froide. La réunification du pays en 1991 donne l'occasion aux États-Unis de n'en construire qu'une seule dans la capitale allemande pour 1999.]

[24]    Shapiro (Michael), «US Lawmakers push to move embassy to Jerusalem», Jewish Bulletin of Northern California, 17 juillet 1998