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Ghislain Sayer, Le Quai d'Orsay et la construction de la Petite Europe

La Quai d'Orsay et la construction de la Petite Europe

 

 

Bulletin n° 8, automne 1999

 

 

 

 

Ghislain Sayer

 

L'issue tragique, à cause du vote français de l'été 1954, du traité portant création de la Communauté européenne de défense pourrait avoir durablement mis à mal la poursuite de la construction de la Petite Europe. Néanmoins, à partir de 1955, la construction européenne entre dans une phase décisive: deux années après, le traité instituant la Communauté économique européenne entre les Six est signé au Palais du Capitole.

Les services du Quai d'Orsay vont suivre les discussions puis les négociations qui débouchent sur ce résultat, faisant part de leurs observations, de leurs réticences longtemps, de leur approbation enfin.

 Le Quai d'Orsay, métonymie habituellement utilisée pour désigner le ministère des Affaires étrangères de la France, est un département ministériel, c'est-à-dire un élément organique du pouvoir politique, défini par son objet. L'unité de direction et de responsabilité ne relève que du ministre seul. Toutefois, comme le rappelle Robert Schuman, si le ministre a intérêt à multiplier les sources d'information, «il doit savoir écouter et questionner, sans dévoiler ses propres appréciations»[1]. Les hauts fonctionnaires, en particulier Olivier Wormser, chef de la direction des Affaires économiques et financières (DAEF) de 1954 à 1966, ainsi que François Valéry, placé à la tête du Service de coopération économique de 1955 à 1961, sont au cœur du pouvoir central, et ont un rôle qu'il convient de ne pas sous-estimer. Le processus décisionnel demeure un fait d'importance pour l'historien: quand, pourquoi tel responsable politique a-t-il choisi de suivre telle direction? Et selon quelles influences? L'action des hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères se situe dans le cadre de l'État national: cela nous permet, par conséquent, de mettre en perspective le rôle de la France dans le mécanisme d'intégration européenne de 1955 à 1957. Formés pour servir la communauté nationale dont ils sont issus, les hauts fonctionnaires sont habités par un profond sentiment d'appartenance à la nation française. L'identité nationale n'est pourtant pas incompatible avec l'identité européenne. Les hauts fonctionnaires français, de par leur éducation où domine une solide culture générale, ressentent également un sentiment d'appartenance à la culture européenne. Ce dernier trouve ses fondements dans la Grèce antique - qui a créé la philosophie, l'esprit critique-, dans la Rome antique - qui a inventé le Droit-, dans la Chrétienté - avec ses valeurs de charité, de Dieu unique-, dans les Lumières - et leurs nouvelles valeurs telles le libéralisme économique et politique (la Démocratie)-, dans la Révolution industrielle - avec le positivisme et l'essor de la technologie - ainsi que dans l'extension coloniale. La conscience européenne est plus récente: il s'agit du sentiment de la nécessité de construire politiquement une communauté européenne. Après 1945 apparaît, en effet, l'idée de réaliser l'unité européenne entre les seuls pays de l'Europe occidentale, puisqu'un «rideau de fer» (Churchill) les sépare de ceux de l'Europe centrale et orientale - que l'on tend alors à appeler l'Europe de l'Est-, afind'éviter à l'avenir la guerre entre les Européens de l'Ouest, mais aussi de permettre à l'Europeoccidentale d'exercer une véritable influence - culturelle, économique, voire même politique - dans le monde. Cette volonté de faire l'Europre soulève des problèmes cruciaux: notamment ceux de la souveraineté nationale et de la supranationalité (quelles limites fixer aux transferts de souveraineté?), ou ceux des domaines retenus (militaire, économique,...). Dans ces conditions, le sentiment national - l'adhésion affective à la communauté française - est souvent en conflit avec le sentiment européen. Le degré d'affection pour l'Europe est divers: certains peuvent vouloir construire l'Europe - celle des Six seulement? - sans pour autant être amoureux d'elle, car ils ressentent uniquement le sentiment de la nécessité d'enrayer le déclin du vieux continent au temps de la «loi des Géants».

 Du printemps 1955 jusqu'au début juillet 1956, les services du Quai d'Orsay s'acquittent pleinement des missions qui leur sont imparties: informer leur ministre et le gouvernement en s'informant, envisager toutes les hypothèses, officieuses ou simplement très probables et tenter ainsi de ne jamais être pris au dépourvu, éclairer le gouvernement dans ses choix et lui formuler des propositions de prise de position, préparer conjointement avec les services intéressés les instructions données aux délégations françaises, suivre les négociationsinternationales. Le sentiment d'identité européenne qu'éprouvent les hauts fonctionnaires est bien réel mais cela ne saurait masquer la faiblesse de leur conscience européenne. Ils adoptent une position d'extrême prudence quant à la relance européenne, au nom de la préservation de la souveraineté nationale. Le souvenir de «la querelle de la CED», la force du sentiment national qui les habite, leur mentalité protectionniste mais aussi la crainte de l'Allemagne occidentale, nouvellement souveraine depuis les accords de Paris de 1954, les conduisent à récuser toute idée de Marché commun général. Les rapports qu'ils entretiennent avec leur ministre, Antoine Pinay, sont bons d'autant que la ligne préconisée coïncide avec celle du gouvernement Faure (à savoir une relance sectorielle très limitée, aux transports et à l'énergie atomique). Leurs analyses sont souvent pertinentes et prémonitoires: par exemple, lorsqu'ils estiment que la réalisation d'un Marché commun général entraînerait, à plus ou moins long terme, la création d'une «monnaie commune». D'ailleurs, en 1955-1956 déjà, la question de la souveraineté nationale et de ses éventuels transferts à des organes européens est au cœur des préoccupations des hauts fonctionnaires du Quai d'Orsay. L'influence de ceux-ci sur Antoine Pinay, ainsi que sur le gouvernement français, est manifeste. Ainsi, lors de la conférence de Messine, le ministre des Affaires étrangères met en application la tactique de la discussion préconisée par la DAEF (multiplication des études préliminaires au sein du comité intergouvernemental sur la question du Marché commun général). Il faut attendre le changement de gouvernement en France, à la suite des élections de janvier 1956, pour qu'une minorité de hauts fonctionnaires du Quai d'Orsay, de tendance plutôt libérale, se déclare en faveur du Marché commun général, aiguillon indispensable à la modernisation de l'économie française. Mais le ministère Mollet est alors sur la même ligne que son prédécesseur. Les éléments majoritaires au sein de la DAEF réaffirment rapidement leur position d'hostilité au Marché commun général. Le conflit entre le gouvernement Mollet et les hauts fonctionnaires se déclenche lorsqu'à la conférence de Venise Christian Pineau donne l'engagement formel de Paris sur la question du Marché commun général. Ainsi, le gouvernement Mollet dévoile un objectif tenu secret même à sa propre administration. Certains hauts fonctionnaires en conçoivent une amertume durable. Mais au gouvernement seul appartient le pouvoir de décision.À partir de l'été 1956, le rôle technique des services du Quai d'Orsay, alors que débute la dernière grande négociation de la IVème République, est de peu d'importance: ils sont davantage dans une position de spectateurs que dans celle d'acteurs. Le rôle du Quai d'Orsay dans le processus décisionnel qui préside à la naissance de la Communauté économique européenne est ainsi négligeable. En octobre 1956, la conscience européenne des hauts fonctionnaires se renforce notablement. L'action du gouvernement Mollet au cours de l'été 1956 a contribué à renforcer les tenants de l'idée de Marché commun général en négociation à Val-Duchesse, mais il convient de ne pas oublier le projet britannique de zone de libre-échange. Or, Londres refuse l'inclusion de l'agriculture et l'harmonisation des charges sociales. En novembre, l'affaire de Suez, qui marque les limites de la puissance française, affermit encore la conscience européenne des hauts fonctionnaires. La tension internationale est alors d'autant plus forte que les chars soviétiques répriment l'insurrection hongroise. Ce climat international délétère ne peut pas ne pas influencer les analyses des hauts fonctionnaires qui évoquent la «philosophie du Marché commun» (prise de conscience de la nécessité d'établir des liens solides et une confiance réciproque entre les partenaires au sein du Marché commun qui a bien une finalité politique). Les services réservent un accueil très favorable au traité de Rome, signé le 25 mars 1957, instituant la communauté économique européenne et mettent en exergue une notion que nous appelerons «l'intérêt européen». La DAEF le définit - sans le nommer: il s'agit de «l'intérêt de la Communauté [la CEE] dans son ensemble». Il est le plus souvent d'ordre politique puisqu'il est question de dépasser les clivages résultant des fréquents conflits entre les intérêts nationaux. Cependant, «l'intérêt européen» n'est pas toujours en franche opposition avec l'intérêt national: la DAEF estime, en effet, qu'il convient de le «concilier avec l'intérêt propre à chacun des membres [de la CEE]». Au lieu de le dépasser, «l'intérêt européen» peut alors prolonger l'intérêt national, le compléter; l'intérêt national servant alors de levier à «l'intérêt européen», lorsque les élites dirigeantes nationales ont conscience que c'est à l'échelon européen que les problèmes nationaux et communs seraient le plus efficacement traités. Le sentiment national qui habite, en 1957, les hauts fonctionnaires du Quai d'Orsay reste vif: ce qui ne saurait surprendre totalement puisqu'ils sont formés pour servir, avant tout, la communauté française. Leur conscience européenne s'est considérablement affermie depuis le printemps 1955, mais l'Europe des Six doit être une Europe conforme aux vues françaises (d'où leur insistance auprès de leur ministre, Christian Pineau, pour que Paris accueille le siège des institutions de la Communauté européenne). Il reste que la conscience européenne fait évoluer l'identité européenne: en 1957, être Européen devient alors polysémique. Certes, les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères ressentent toujours un sentiment d'appartenance à la culture européenne mais dorénavant, ils témoignent également de la volonté d'appartenir à une communauté économique - la CEE - voire même politique. L'identité européenne est ainsi, en 1957, revivifiée par la conscience européenne. Et si aucun sentiment européen n'existe encore chez les hauts fonctionnaires du Quai d'Orsay, ils paraissent de plus en plus persuadés, par la raison, que l'Europe (des Six) est l'avenir...



[1]     SCHUMAN (Robert), «Le ministre des Affaires étrangères», Les Affaires étrangères, Paris, PUF, 1959, p. 14