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Geneviève Verdo, Cités principales et cités secondaires au Río de la Plata

Cités principales et cités secondaires au Río de la Plata : les effets pervers de la représentation politique, 1810-1820

 

 

 

Bulletin n° 7, printemps 1999

 

 

Geneviève Verdo

 

Dans la philosophie politique héritée des Lumières, la représentation politique est synonyme d'inclusion. Elle est le moyen par lequel les citoyens participent à l'exercice d'une souveraineté dont le détenteur n'est plus le Roi, mais le peuple ou la Nation. Ce que nous allons tenter de montrer ici, c'est que la mise en place d'un régime représentatif peut avoir des effets pervers lorsqu'elle ne s'accompagne pas de la reconnaissance effective des droits politiques ainsi concédés.

Au Río de la Plata, de 1810 à 1820, les gouvernements révolutionnaires sont amenés, pour légitimer leur pouvoir, à organiser la représentation politique des cités de l'ancien vice-royaume. Mais afin de garder le contrôle du processus révolutionnaire, ils n'ont de cesse que de vider la représentation de son sens, c'est-à-dire d'empêcher qu'elle ne se traduise par la participation effective des cités au pouvoir souverain.

 

Ce paradoxe peut être étudié à deux niveaux: d'une part, dans la confrontation entre la représentation des pueblos et celle de la Nation; de l'autre, dans les oppositions entre cités principales et cités subalternes, qui permettent d'expliquer le processus de fragmentation de la souveraineté qui caractérise la genèse de la nation argentine.

 

 

De la hiérarchie des cités à la représentation des pueblos

 

Dans le cadre des révolutions libérales du début du XIXe siècle, la représentation politique constitue le nouveau fondement de la souveraineté. Dans le monde hispanique, cette représentation, dite "du peuple", est en fait celle des pueblos, c'est-à-dire des cités]. Or, la qualité de cité attribuée à une ville est un privilège royal, qui confère le droit d'être représenté aux Cortes, indépendamment des autres caractéristiques de ladite cité[1]. Bien qu'il n'existe pas de Cortes en Amérique, cet imaginaire, partie intégrante de la culture politique hispanique, ressurgit avec force en 1808-1810, lorsque se pose pour l'Amérique le problème de la représentation[2]. En conséquence, la concession de la représentation, considérée comme un droit, entraîne ipso facto la reconnaissance de la souveraineté et la capacité à l'exercer (ou à contrôler son exercice). A cette généralité, il convient d'ajouter une particularité liée au contexte. Au Río de la Plata, les cités sont organisées de manière hiérarchique, du fait de l'organisation administrative du vice-royaume, qui se double d'une forte dimension symbolique. Cela forme une pyramide des obédiences, où existent trois niveaux: Buenos Aires, capitale de l'ensemble, chapeaute les capitales d'intendances (ou cités principales), qui, à leur tour, dominent les cités subalternes. Or, cet ordre administratif se trouve parfois en contradiction avec les privilèges dont les cités se sentent dotées es-qualité, et celles-ci supportent mal ce qu'elles considèrent comme des atteintes à leurs droits. A partir de la crise de la Monarchie espagnole en 1808, l'espace politique s'ouvre et les rapports entre espaces de souveraineté se modifient au sein du monde hispanique. Le Río de la Plata change ainsi de statut par rapport à la péninsule, qui lui concède la représentation en 1809. Il en résulte, de la part des élites de la capitale, une aspiration à l'autonomie de gouvernement, qui se trouve résolue avec la création en 1810 de la Junte de Mai. Mais, avec la concession de la représentation à l'ensemble des cités du vice-royaume, les rapports de celles-ci avec leur capitale, Buenos Aires, sont également transformés. Il en résulte une tension clairement exprimée en 1815, puis résolue en 1820 avec la proclamation des indépendances provinciales. Au même moment se résolvent les tensions opposant, à l'échelon inférieur, les cités subalternes à leurs capitales de province[3]. Ce sont ces phénomènes que nous nous proposons d'analyser, en tentant de saisir les moments où la représentation politique a été la plus sollicitée et ce qui s'en est suivi du point de vue de la souveraineté. Cela permettra d'expliquer comment cette pyramide des obédiences s'est peu à peu déconstruite, du fait de la mise en pratique d'un régime représentatif.

 

 

Décapiter la capitale

 

Lors de l'assemblée du 22 mai 1810 sur la reconnaissance, par le Rio de la Plata, du conseil de Régence qui gouverne désormais l'Espagne, trois positions s'affrontent. Chacune d'entre elle montre de manière différente les enjeux du rapport entre représentation et souveraineté. La première position est celle de Villota, qui entend que le vice-royaume suive les destinées de la péninsule, estimant de manière très lucide que "Buenos Aires n'a pas le droit de se prononcer sur la légitimité du conseil de Régence, et encore moins de se doter d'un gouvernement souverain, car cela reviendrait à briser l'unité de la nation et à y établir autant de souverainetés que de cités."[4] Face à lui, les patriotes défendent le droit du Río de la Plata à se doter d'un gouvernement propre. Toutefois, une divergence apparaît entre ceux qui jugent que Buenos Aires a le droit de fonder un gouvernement au nom de tout le vice-royaume, et ceux qui demandent la formation d'une assemblée composée des représentants de toutes les cités. Dans un premier temps, les deux dernières positions semblent s'accorder: les patriotes de Buenos Aires fondent un pouvoir de fait, la Junte de Mai, puis suscitent l'adhésion des cités en convoquant des représentants. Mais cette division fondamentale persiste et l'on assiste, au cours des premières années de la révolution, à une alternance au pouvoir d'équipes défendant la première option, celle d'une représentation "par la tête", ou la seconde, celle d'une représentation égalitaire des cités. Lorsque les représentants des provinces sont réunis dans la Junta Grande, à la fin de 1810, on peut parler d'une victoire de la représentation des pueblos, les cités exercent leur souveraineté par le biais de députés pourvus de mandats impératifs. Ce changement est symbolisé en 1811 par la création de juntes provinciales, composées d'élus locaux, qui remplacent les gouverneurs nommés par la Junte. À un pouvoir issu du sommet, on substitue un pouvoir émanant de la base.Pourtant, la Junta Grande ne siège que quelques mois, laissant la place, entre 1811 et 1815, à des gouvernements constitués par les seuls habitants de la capitale. Ceux-ci, pour assurer leur légitimité, continuent pourtant de solliciter la représentation des provinces et réunissent, en 1813, une assemblée constituante. Mais celle-ci s'avère être une "fiction représentative" à plusieurs titres: contre la prétention des cités à exercer la souveraineté, elle tente de fonder une représentation "nationale", déracinée des intérêts locaux (les députés sont déclarés "députés de la nation en général" par le décret du 8 mars 1813). En outre, la plupart des représentants, quoiqu'élus par les cités, sont en réalité des habitants de la capitale, qui plus est membres de la Société Patriotique, qui prétend jouer un rôle de directrice d'opinion. En réalité, l'Assemblée ne se distingue pas de la faction au pouvoir et devient, au bout de quelques mois, une chambre d'enregistrement des décisions souveraines, auxquelles elle confère une sorte de caution "populaire". Moyennant quoi, en 1815, les cités se rebellent face à Buenos Aires. Dans la mesure où leur représentation n'est pas effective, puisqu'elles n'exercent pas leur part de souveraineté, elles rompent l'obédience et font sécession. En réponse à cette secousse de la "base", le "sommet" réagit: après avoir déposé le chef de l'État, tenu pour responsable de tous les maux, les autorités de Buenos Aires (la municipalité et les chefs militaires) proposent aux provinces de fonder le pouvoir sur de nouvelles bases. Cette "nouvelle donne" prend la forme d'un Congrès constituant, composé des députés de toutes les cités, élus de la même façon et placés sur un pied d'égalité. Tel qu'il est présenté à travers les discours et les débats, ce Congrès correspond à l'idéal politique que les cités attribuent à un organe représentatif: il apparaît à la fois comme un centre, une autorité suprême à même de rassembler les pueblos et d'incarner l'unité des provinces, et comme un arbitre, chargé de maintenir cette union en réglant les différends qui divisent les cités. Il est même conçu par certains comme l'instrument de la révolution des pueblos qui, par la voie de leurs députés, sont désormais en mesure de modifier l'ordre politique dans un sens conforme à leurs intérêts. Ici s'exprime, comme en 1810, une reconnaissance implicite de l'égalité des cités, dont on attend qu'elle se traduise sur le plan politique et institutionnel. Cet espoir est cependant déçu, car la Constitution de 1819 est l'œuvre d'un Congrès qui est retombé sous la coupe du pouvoir exécutif et de la capitale. Le texte prétend pourtant résoudre le dilemme auquel est confronté le pouvoir (sauvegarder la souveraineté des cités tout en fondant un État unitaire) par l'adoption d'un système original de bicamérisme. Dans ce système, le Sénat représente les corps constitués (provinces, clergé, armée, universités), tandis que la Chambre représente le común, c'est-à-dire les "citoyens sans qualités", sans privilège particulier. Dans une logique inverse de celle du modèle classique[5], on présuppose que les députés représenteront non la Nation, mais leurs cités, et qu'ils défendront des intérêts locaux. Sans l'instituer véritablement, on reconnaît dans les faits une représentation des pueblos. C'est donc aux sénateurs que l'on confie le soin de "nationaliser" la représentation. Ce qui va du côté du "peuple" est placé sous le signe de la désunion, de la dissolution; tandis que la représentation des élites sociales, pensée de manière "transversale", est associée à l'idée d'unité et de concentration[6]. À cette date toutefois, comme cela s'était passé pour l'Assemblée constituante de 1813, le Congrès a cessé d'incarner pour les provinces leur participation réelle à la souveraineté. En 1820, elles ont à nouveau le sentiment d'être sous la coupe de Buenos Aires. Aux mêmes causes succèdent les mêmes effets: comme en 1815, et pour les mêmes raisons, les provinces font sécession tandis que le pouvoir central s'effondre. Cette fois-ci, Buenos Aires n'est plus en mesure de reprendre l'initiative et de reconstituer un État unifié: chaque province déclare alors l'indépendance et se dote d'une constitution propre. La pyramide des obédiences, maintenue tant bien que mal pendant la première décennie de la révolution, a cessé d'exister. Cette évolution brossée à grands traits permet de constater que chaque avancée de la représentation engendre, de manière paradoxale, des processus d'exclusion quant à l'exercice du pouvoir souverain. Le problème réside en ce que la représentation des pueblos ne peut être concédée pleinement, sauf à l'organiser politiquement ou à accepter la fragmentation de la souveraineté, qui en est le corollaire. Pourtant, c'est là que réside la dynamique même du processus révolutionnaire: la concession de la représentation aux niveaux inférieurs de la pyramide amène ces acteurs à réclamer leur part de souveraineté, voire à la conquérir par la force. C'est ainsi que les tensions entre la capitale et les cités principales se retrouvent entre celles-ci et les cités secondaires.

 

Cités principales et cités secondaires.

 

Au moment de la révolution, en 1810, Buenos Aires convoque des représentants des capitales d'intendance et des cités subalternes. En théorie, la rétrocession de la souveraineté aux pueblos a replacé ceux-ci sur un pied d'égalité, puisque c'est la qualité de cité en elle-même, et non son rang dans l'ordre administratif, qui la consacre comme partie constitutive de la "nation" et détentrice à ce titre d'une part de la souveraineté. Or, ce principe d'égalité menace dès l'origine la cohésion du vice-royaume. C'est en son nom, par exemple, que le gouverneur de Córdoba dénie à Buenos Aires le droit de prendre des décisions pour l'ensemble, déclarant que "si Buenos Aires, en tant que capitale du royaume, s'est crue autorisée à destituer les chefs [et] à en mettre d'autres à la place (...) Córdoba, en tant que capitale de cette province, se trouve autorisée à soutenir les autorités légitimement instituées et à rester indépendante de Buenos Aires"[7]. Au niveau des cités subalternes, l'adhésion à la Junte est plutôt vécue comme un moyen de rejeter leur sujétion vis-à-vis des capitales d'intendance. Elles aspirent en effet à l'autonomie de gouvernement, espoir que la Junte, après avoir rallié leur suffrage, s'empressera de décevoir en réaffirmant la validité de la hiérarchie administrative. Par la suite, cette tutelle des cités principales sur les cités secondaires n'est jamais remise en cause, même dans les moments de relative déconcentration, voir de sécession vis-à-vis de Buenos Aires. Cela n'empêche pas les cités secondaires, à qui on a conféré la représentation, de s'arroger l'initiative politique. Par la voie des représentants élus à la Junta Grande, elles continuent de réclamer l'autonomie de gouvernement, l'indépendance vis-à-vis des capitales de province et la possibilité de choisir elles-mêmes leurs gouverneurs. Plus tard, lors des débats sur la Constitution de 1819, cet antagonisme cité capitale / cités subalternes se pose dans les termes suivants: la représentation doit-elle avoir pour cadre la province en tant qu'entité, ou chacune des cités qui la composent? Les députés doivent-ils être élus par une assemblée unique, réunie dans la capitale, ou chaque cité doit-elle élire ses députés, comme cela s'est pratiqué jusqu'alors? Ce qui est mis ici en cause, c'est la représentation des pueblos telle qu'elle se pratique depuis 1809. Constituer une assemblée électorale à l'échelle de la province signifierait l'adoption de la représentation proportionnelle. Mais, pour plusieurs députés, cette mesure reviendrait à confier la représentation de la province à la seule cité capitale. L'adoption de la représentation individuelle, qui peut apparaître comme un critère de modernité, est donc perçue par ces acteurs comme la perpétuation du système de l'ancien régime, où la cité capitale prenait des décisions pour l'ensemble de sa juridiction. Cet antagonisme, qui s'exprime au sein des assemblées sans trouver de résolution sur le plan constitutionnel, se fait également sentir sur le terrain de la pratique. Il trouve à s'exprimer dans le contexte de 1815, puisque le vide de pouvoir permet aux cités secondaires de s'affranchir des principales. C'est ce que fait la ville de La Rioja, à l'exemple de sa capitale de province, Córdoba: arguant du fait que celle-ci vient de faire sécession vis-à-vis du pouvoir central, La Rioja s'émancipe à son tour. Craignant que le phénomène ne se généralise, le nouveau gouverneur multiplie les contacts avec les autorités subalternes et s'efforce de les maintenir étroitement sous ses ordres. Une fois les indépendances provinciales proclamées en 1820, l'affrontement entre les cités capitales et les cités subalternes éclate au grand jour. En effet, le mouvement de 1820 représente l'affirmation de la souveraineté des pueblos, cette souveraineté dont la représentation politique s'est avérée incapable de les doter réellement durant la première décennie de l'indépendance. Comme en 1810-1811, la souveraineté des pueblos se révèle une arme à double tranchant, dans la mesure où le discours "fédéral", qui légitime l'indépendance des provinces au nom de la volonté du peuple, est indistinctement entendu par les capitales de province et les cités subalternes. Les autorités des capitales, pour leur part, se conduisent exactement comme Buenos Aires en 1810: craignant de perdre le contrôle de leur juridiction, elles déclarent fonder leur autorité sur la représentation, afin de préserver la cohésion de leur province. Lors de la formation des congrès provinciaux, les cités subalternes sont appelées à élire des représentants et à participer ainsi à l'exercice de la souveraineté. Mais les cités secondaires n'acceptent pas ce qu'elles considèrent comme une nouvelle subordination: se déclarant pourvues des mêmes droits que leurs capitales, elles déclarent l'indépendance à leur tour. Ainsi à La Rioja, au lieu de nommer un représentant qui se rende à Córdoba pour élire le gouverneur, les vecinos rassemblés le 1er mars proclament, de manière significative, leur indépendance "vis-à-vis de Córdoba et de Buenos Aires"[8]. Au cours de la première décennie de l'indépendance, les dirigeants du Río de la Plata s'appuient donc sur la représentation des pueblos sans leur concéder la souveraineté, ce qui érode peu à peu leur légitimité. Ainsi s'explique la dissolution progressive des structures de l'ancien vice-royaume. Cet effet pervers de la représentation est produit par sa dynamique même. Il s'enracine dans la prétention à l'égalité des cités, qui bouleverse les valeurs d'une administration fortement hiérarchisée. La théorie de la souveraineté des pueblos, que les révolutionnaires utilisent pour légitimer leur pouvoir, finit par être, en quelque sorte, victime de son succès. Loin d'incarner l'égalité des cités sur le plan institutionnel, la représentation ne fait qu'aiguiser leur désir d'autonomie. Ce que la représentation politique, censée incarner l'unité nationale, produit dans cet espace (comme dans d'autres régions de l'Amérique hispanique), c'est donc une extrême fragmentation de la souveraineté[9]. Dès lors, la construction de l'État-nation consiste à refonder, sur cette base, un gouvernement unifié, ce qui, dans le cas de l'Argentine, prendra plus de quarante ans.

 

 

 

 

 

 



[1]     Pour une approche théorique, cf. ROELS (Jean), "Le concept de représentation politique au XVIIIe siècle français", Ancien Pays et Assemblées d'Etats, n°45, 1969, 179 p.; GUERRA (François-Xavier), "Les avatars de la représentation au XIXe siècle", dans COUFFIGNAL (G.), Réinventer la démocratie. Le défi latino-américain, Paris, Presses de la FNSP, 1992, p. 59-84.

[2]     Voir GUERRA (F.X.), id.; GONZALEZ (Julio V.), Filiación histórica del gobierno representativo argentino, Buenos Aires, La Vanguardia, 1937, 2 vol.; HALPERIN DONGHI (Tulio), Tradición política española e ideología revolucionaria de Mayo, Buenos Aires, Ed. Universitaria, 1961, 228p.

[3]     Pour le détail de ce processus complexe, nous renvoyons à notre thèse, Les Provinces 'désunies' du Rio de la Plata. Souveraineté et représentation politique dans l'indépendance argentine (1808-1821), thèse de doctorat, Université de Paris I, 1998, 2 vol.

[4]     Extrait du "Mémoire" de Cornelio de Saavedra, cité par LEVENE (Ricardo), Historia de la Nación Argentina (desde los orígenes hasta la organización definitiva en 1862), Buenos Aires, Imprenta de la Universidad, 1936-1942, 10 vol. tome V, vol. 1, p. 27.

[5]     Nous songeons particulièrement à l'exemple nord-américain. Voir LACORNE (Denis), L'invention de la République. Le modèle américain, Paris, Hachette, coll. "Pluriel", 1991, 319p.

[6]     Cette idée apparaît clairement dans cet extrait des débats au Congrès: "Les élus, en plus de l'affection particulière qu'ils doivent vouer à leur lieu de naissance, ont également de puissants motifs pour regarder du côté des [autres] provinces qui ont participé à leur nomination; c'est ainsi que leurs liens s'étendent peu à peu sur une sphère plus vaste, et que leurs principes de conduite se nationalisent (...) Les sujets qui seront élevés à ce rang auront mérité l'estime de la Nation pour les services qu'ils lui auront rendus, grâce auxquels ils se seront [également] faits connaître et aimer des provinces, et ils formeront une école d'hommes nationaux qui, aspirant par leurs services à l'estime générale des provinces, seront toujours les remparts de l'Union et, partant, de la liberté et de la gloire de l'État tout entier." (Session du 12/12/1818, RAVIGNANI (Emilio), Asambleas Constituyentes argentinas, Buenos Aires, 1937, vol.I,p. 403).

[7]     Oficios de Juan Gutiérrez de la Concha al Cabildo de Mendoza y al Cabildo de Tucumán, 17/06/1810, AHM Ind., 645-3 et FREYRE (Ricardo), Tucumán en 1810, Tucumán, 1909, p.77-80

[8]     Voir SEGRETI (Carlos), El país disuelto. El estallido de 1820 y los esfuerzos organizativos, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982, p. 60-62.

[9]     Voir ANNINO (Antonio), "Soberanías en lucha", dans ANNINO (A.), CASTRO LEIVA (L.) et GUERRA ( F.-X.), De los imperios a las naciones, Saragosse, 1994, p. 229-253.