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François Zuber, La classe politique américaine et la France

La classe politique américaine et la France de l'année de l'Europe au traité de Maastricht (1973-1992)

 

 

Bulletin n° 04, printemps 1998

 

 

 

 

François Zuber

 

 

 

Les Européens ont tendance à surestimer la solidité du consensus qui existe, en politique extérieure, dans la classe politique américaine depuis la Seconde Guerre mondiale. on sait qu'elle s'est parfois gravement divisée : sur le problème de l'engagement au Viêt-nam, plus tard sur les problèmes de l'Amérique centrale.

On a toujours su qu'elle comptait en son sein des faucons et des colombes. Toutefois ces faucons et ces colombes sont souvent perçus comme des individus, ou des groupes d'individus, influents, mais relativement isolés au sein d'une classe politique qui paraît plutôt portée au consensus en politique extérieure. Et cette impression de consensus domine nettement quand on évoque les relations avec l'Europe de l'Ouest ou avec l'Asie. Elle est encore renforcée par l'existence d'institutions qui rassemblent fraternellement républicains et démocrates, comme le Council on Foreign Relations de New York, le Center For Strategic and International Studies de Washington, ou, à un autre niveau et depuis 1973, la Commission Trilatérale. La plupart des hommes qui comptent vraiment dans cette partie de la classe politique qui s'occupe de relations internationales -et qu'on appelle le "foreign policy establishment"- font partie, à un moment ou un autre de leur carrière, du Council. Les plus importants d'entre eux font souvent partie, également, de la Trilatérale. Carter, Bush, Clinton, entre autres, en ont été membres.

 

 Cette impression de consensus est trompeuse. La classe politique américaine est effectivement et sérieusement divisée au sujet des relations avec l'Europe de l'Ouest ou l'Asie orientale, ou sur d'autres sujet. Ceci inclut bien évidemment les relations avec la France. Il s'agit de divisions durables et non circonstancielles, de divisions qu'on peut qualifier de systémiques, de clivages forts, qui ne recoupent pas nécessairement le clivage entre républicains et démocrates.

 

 Le foreign policy establishment forme un sous-ensemble relativement limité de la classe politique américaine. En même temps, il est assez diversifié. Si on en accepte une définition assez extensive, on peut considérer qu'il inclut les dirigeants de différents départements ou agences de l'exécutif et les anciens dirigeants de ces départements et agences, les membres de plusieurs commissions du Congrès, les membres d'organisations comme le Council on Foreign Relations, des chercheurs qui travaillent dans certains think-tanks, ou des centres de recherche universitaires spécialisés dans les relations internationales, et un certain nombre de journalistes de ce qu'on appelle la presse nationale.

  

Nous allons tenter de décrire les grands traits de l'évolution de ce foreign policy establishment et ses relations avec la France entre l'année de l'Europe, qui commence en avril 1973, et l'année du traité de Maastricht, c'est-à-dire 1992. Compte tenu de la durée de la période envisagée, nous devrons nous limiter à quelques aspects de cette évolution. Nous laisserons de côté le problème de la presse, problème beaucoup plus complexe qu'il ne paraît au premier abord. Et nous parlerons surtout des courants politiques qui divisent le parti républicain, puisque c'est lui qui domine presque constamment l'exécutif -et donc très largement la conduite de la politique extérieure- pendant cette vingtaine d'années.

 

 

Les départements et les agences de l'exécutif

 

 

Plusieurs départements et agences participent à l'élaboration de la politique extérieure. Au premier chef le département d'État, le département de la défense et l'agence centrale de renseignement. Les départements du commerce et du trésor y participent également. Le conseil de sécurité nationale, qui se trouve à la Maison Blanche, coordonne l'action de ces différents acteurs institutionnels. Ceux qui y travaillent sont en majorité des fonctionnaires en position de détachement, qui viennent surtout du département d'État, de la défense et parfois de l'agence centrale de renseignement.

 

 Les conflits entre départements et agences sont nombreux. Ils touchent souvent le Conseil de sécurité nationale qui, dépassant son rôle de coordination, devient alors l'un des acteurs majeurs de ces conflits institutionnels. Ces conflits ont tendance à se prolonger sur de longues périodes. Ils ont un élément de permanence qui s'explique par des différences de culture. Chaque département et agence a sa culture dominante -voire ses sous-cultures si on prend en compte les différents éléments qui le composent. L'attitude des différents départements à l'égard de la France, par exemple, n'est pas la même.

 

 

Le département de la défense

 

 Le département de la défense a une longue tradition de collaboration avec la France, qui ne disparaît jamais complètement, même dans les moments les plus difficiles, comme sous l'administration Johnson. Les accords Lemnitzer-Ailleret de 1967 sont là pour le rappeler. Au début des années 1970, Nixon et Kissinger jettent les bases d'une coopération multiforme avec la France, qui va se développer et se poursuivre tout au long des années 1970 et 1980. Cette coopération passera presque exclusivement par le canal du conseil de sécurité nationale et du département de la défense. Quand Kissinger devient secrétaire d'État en septembre 1973, il laisse son propre département dans l'ignorance des accords en voie de conclusion, puis conclus, avec Paris. Le Congrès est lui aussi, bien évidemment, laissé à l'écart. Il s'agit au départ d'accords prévoyant des échanges dans le domaine de la technologie des missiles mirvés, et plus généralement dans le domaine du nucléaire militaire. Même après le départ de Kissinger, en 1977, le Pentagone tient les responsables du département d'État à l'écart de cette coopération. Au sein même du département de la défense, elle suscite au début des résistances puis elle est finalement l'objet d'un consensus assez fort. Cette évolution est liée au départ d'une génération d'officiers supérieurs qui avaient vécu les années difficiles de l'administration Johnson, et aux effets, rapidement jugés positifs, de cette coopération. Entre 1974 et 1977, alors qu'Alexander Haig est commandant en chef des troupes de l'OTAN en Europe, d'autres accords sont conclus avec Paris, qui concernent la coordination des forces nucléaires et conventionnelles de la France avec celles de l'OTAN. En outre, une collaboration dans le domaine de la production des armements conventionnels apparaît dès les années 1970. Cet aspect de la coopération franco-américaine se développe surtout de façon considérable sous la présidence de Ronald Reagan. Des entreprises françaises participent aux programmes du Pentagone. Plusieurs procèdent, avec l'accord du département, au rachat d'entreprises américaines du secteur de la défense. C'est le cas de Matra, d'Hispano-Suiza, de Bull, de Saint-Gobain, d'Aérospatiale et surtout d'Alcatel et de Thomson. Toutefois, cette coopération, qui devient désormais beaucoup plus visible, se heurte à des oppositions - parfois au sein du département de la défense, mais surtout dans d'autres départements et au Congrès. Elle est en partie remise en cause sous l'administration Bush. Nous y revenons plus loin.

 

 

Le département d'État

 

 Le département d'État est beaucoup moins favorable à la France en général que le département de la défense. Mais, dans le cas de ce département surtout, il y a intérêt à aborder le problème des relations avec la France bureau par bureau -les bureaux y sont les équivalents des directions du Quai d'Orsay. Car il existe une culture propre à chaque bureau. Quatre des cinq bureaux géographiques du département sont concernés par les relations avec la France - Europe, Proche-Orient, Afrique et Asie orientale.

  

Dans le cas du bureau du Proche-Orient, sa culture spécifique est relativement bien connue. C'est celle de ceux qu'on appelle les "arabistes", qui se distinguent par une hostilité traditionnelle, plus ou moins affirmée mais toujours présente, à Israël, mais aussi à la France, et accessoirement aux chrétiens maronites[1]

 

Il n'existe pas vraiment d'étude comparable pour les autres bureaux. En Afrique, après une période - qui correspond aux années 1960 -pendant laquelle une liquidation rapide de l'influence française est pronostiquée- et en même temps souhaitée, on évolue vers l'idée d'une cohabitation des influences françaises et américaines face à l'Union soviétique, et à l'idée d'une collaboration sur le terrain. L'intervention française à Kolwezi en 1978, qui est un des exemples de cette collaboration, impressionne beaucoup, même au département d'État. Son succès devient un argument de poids pour ceux qui souhaitent un renforcement de cette collaboration. Par la suite, dès la seconde moitié des années 1980, alors que la Guerre froide s'achemine vers son terme, cette approche des problèmes africains tend à perdre de son importance. Le futur de l'Afrique subsaharienne, tel qu'il se dessine alors, semble dominé par quelques puissances régionales anglophones -le Nigeria et l'Afrique du Sud principalement. Et la France n'y a plus vraiment sa place.

  

Le bureau de l'Europe -qui englobe l'Union soviétique- paraît assez profondément marqué par la présence et la permanence d'une sous-culture spécifique qu'on peut probablement qualifier de kennanienne. Cette culture n'est pas toujours dominante, mais elle ne disparaît jamais complètement. Cette approche tend à valoriser l'Allemagne, perçue comme future puissance dominante. L'accès de l'Allemagne au statut de principale puissance régionale est perçu à la fois comme inévitable, et comme souhaitable. Il convient donc de faire en sorte que l'accès de l'Allemagne à ce statut se fasse avec l'appui des États-Unis, et qu'elle reste étroitement liée à Washington. Cette évolution ne peut se faire qu'à l'occasion d'un rapprochement stratégique avec Moscou, aux dépens de Pékin -et les kennaniens sont de toute façon favorables à ce rapprochement. Une telle vision du futur de l'Europe fait une place extrêmement réduite à la France. Cette approche kennanienne domine au département dans les années 1960. Elle ne disparaît pas par la suite, même si Kissinger y est radicalement hostile. Pour les années de l'administration Carter, Richard Ullman note que le département d'État est hostile à la coopération avec la France dans le domaine nucléaire -dans la mesure où il est informé de son existence[2]. L'approche kennanienne n'est pas plus en faveur sous Reagan qu'elle ne l'était à l'époque de Nixon et de Kissinger. Mais elle connaît au contraire une vigueur nouvelle avec l'arrivée de James Baker au département d'État, en 1989. Le nouveau secrétaire d'État se fait personnellement le défenseur de cette approche au sein du département, et il élimine dans les mois qui suivent son arrivée toute la direction du bureau de l'Europe, notamment Rozanne Ridgway, qui le dirigeait depuis 1985. La politique de Baker rend possible un rapprochement stratégique avec Moscou, et la réunification de l'Allemagne. Tout républicain qu'il est, Baker est conscient de sa dette à l'égard de George Kennan, et ne manque pas d'évoquer sa figure, avec respect, dans ses mémoires[3]. Et la politique de Baker satisfait pleinement Kennan, qui se réjouit du rapprochement avec Moscou et de la réunification de l'Allemagne. Il regrette seulement qu'on ne permette pas à cette occasion à l'Allemagne d'annexer une partie du territoire polonais. Mais il estime que cela sera probablement possible plus tard[4].

 

 

Les départements du commerce et du trésor

 

 

Ils sont réputés en général pour leur approche assez étroitement nationaliste de beaucoup de problèmes de politique extérieure. Il est intéressant de noter que c'est avant tout le département du commerce -avec l'Office of the US Trade Representative- qui mène l'offensive contre l'Europe et la France en particulier à partir du milieu des années 1980, notamment avec les négociations du cycle de l'Uruguay. A un autre niveau, plus secondaire en apparence, mais révélateur de certains mécanismes institutionnels à Washington, on constate que le département du commerce joue un rôle de premier plan dans la lutte contre la coopération franco-américaine dans le domaine des industries de défense. Ces attaques prennent la forme de tentatives pour bloquer les rachats d'entreprises américaines par des entreprises françaises dans ce secteur, tentatives qui aboutissent finalement à un résultat sous l'administration Bush. Il est intéressant de constater que les membres du Congrès qui mènent cette bataille font eux-mêmes observer lors des auditions qu'ils trouvent plus facilement un soutien au département du commerce qu'au département de la défense, alors même que les préoccupations qui les guident concernent avant tout la sécurité nationale des États-Unis.

 

 

L'agence centrale de renseignement

 

 

A partir du début des années 1970, et plus précisément à partir de la nomination à sa tête de James Schlesinger, le recrutement de l'agence se diversifie progressivement sur le plan ethnique, et les analystes de la direction du renseignement commencent à jouer un rôle plus important. La culture de l'agence évolue lentement, mais elle évolue dans un sens plutôt favorable à la France. La nomination de William Casey comme DCI en 1981 est également importante de ce point de vue, car il est francophile. Pendant les années où il dirige l'agence, une série d'opérations ont lieu en coopération avec les services français, notamment au Tchad. Cette coopération se poursuit après son départ, en 1987. Un témoignage important sur la perception que les responsables de l'agence peuvent avoir de la France pendant ces années est fourni par Charles Cogan, un ancien chef de station à Paris, dans la thèse qu'il a soutenue à Harvard en 1992. Cogan, qui se réfère souvent à Kissinger, et dont la thèse a été dirigée par Stanley Hoffmann, est exceptionnellement favorable aux positions françaises. Ce témoignage est isolé, et Cogan n'est certainement pas représentatif de toute le personnel de l'agence, mais il faut observer que Robert Gates, longtemps l'adjoint direct de Casey, puis le directeur de l'agence sous Bush, parle de lui de façon assez positive[5].  

 

Ces contrastes dans l'attitude des différentes institutions de l'exécutif à l'égard de la France s'expliquent en partie par la permanence de cultures spécifiques propres à chacune d'elles. Ils s'expliquent aussi par l'influence plus ou moins grande que peuvent exercer, de façon privilégiée, certains courants politiques sur un secteur déterminé de l'exécutif à un moment donné.

 

 

Les courants politiques en compétition au sein de l'Exécutif

 

 Si on laisse de côté les quatre années de la présidence de Carter, pendant la vingtaine d'années considérées, deux groupes de dirigeants assez clairement identifiables sont repérables au sein de l'exécutif.

  

Dans un premier groupe on trouve un nombre significatif de responsables de l'administration Nixon, dont les plus connus sont William Casey, Caspar Weinberger, Fred Iklé, et Peter Rodman. Contrairement à d'autres membres de cette administration qui ont pris leurs distances avec Nixon (comme George Shultz), ils sont restés fidèles au président dans les moments difficiles. Ils se rallient ensuite assez vite à Reagan. on voit alors s'associer à eux des hommes et des femmes qu'on appelle des néo-conservateurs, qui sont issus pour la plupart du parti démocrate, mais qui n'avaient, sauf cas d'espèce, pas rallié l'administration Nixon. Ils se rassemblent eux aussi derrière Reagan. C'est le cas de Jeane Kirkpatrick, de Michael Novak, de Richard Pipes, de Kenneth Adelman, de Eugene Rostow ou de Constantine Menges. on peut y ajouter Paul Nitze ou Richard Perle, qui avaient déjà fait partie de l'exécutif à l'époque de Nixon. Le noyau dur du courant reaganien est formé pour l'essentiel par la fusion de ses deux groupes, auxquels s'associent quelques Californiens, des proches de Reagan qui, à la différence de Weinberger, n'ont pas été membres de l'administration Nixon, comme William Clark.

 

 Quelques uns de ces responsables participent à l'exercice du pouvoir entre 1969 et 1974, avant d'être éliminés ou marginalisés au début de l'administration Ford. on les retrouve dans des rôles de premier plan dans l'administration Reagan, aux côtés des néo-conservateurs. Puis les uns et les autres sont progressivement éliminés. Les derniers disparaissent en général dans le courant de 1987, au milieu des controverses qui entourent l'affaire Iran-Contra puis la négociation du traité INF. Les reaganiens ne sont plus au pouvoir à la fin de l'administration Reagan.

  

Un deuxième groupe de dirigeants est issu essentiellement de l'administration Ford. Les plus connus sont George Bush, James Baker, Richard Cheney, et Richard Darman. Ces hommes ont souvent souhaité la démission de Nixon. Certains, comme Bush, l'ont précipité. Ils sont hostiles aux idées qu'incarne Reagan. Ils l'affrontent en 1976, puis en 1980. Après avoir dominé l'exécutif de 1974 à 1977, ils reviennent au pouvoir en 1981. Ils sont d'abord minoritaires au sein de l'exécutif. Ils finissent par le dominer à partir de 1987. Après l'entrée de Bush à la Maison Blanche, en 1989, ils sont seuls au pouvoir. on a alors une sorte d'administration Ford-bis, très homogène, plus homogène que l'administration Ford elle-même, et probablement beaucoup plus homogène qu'aucune administration depuis la Seconde Guerre mondiale.

  

Ces deux groupes qui se partagent l'exécutif sont très typés. Parmi ceux qui appartiennent au premier groupe -reaganiens ou futur reaganiens- beaucoup viennent des grandes agglomérations cosmopolites -New York, Los Angeles ou la Bay Area. on trouve parmi eux une proportion exceptionnellement élevée de catholiques et de juifs. on y trouve une forte proportion de gens ayant fait des études prolongées, des titulaires de doctorats en histoire ou en sciences politiques par exemple, mais aussi des physiciens, comme Edward Teller. on compte en général parmi eux une forte proportion d'intellectuels. Le second groupe est formé de gens qui ont un profil beaucoup plus provincial. Certains viennent de villes importantes, mais il s'agit de villes où les élites cosmopolites qu'on trouve à New-York ou en Californie sont absentes. Les catholiques et les juifs sont très nettement sous-représentés dans ce groupe. Ils en sont en fait pratiquement absents. Les études en règle générale n'ont pas été poussées au delà des quatre années traditionnelles de college, sauf pour faire du droit, ou un MBA. Les intellectuels sont rares, presque complètement absents. Une forme de vie sociale, caractéristique d'une certaine Amérique provinciale, y tient une place importante, celle qui s'organise autour de la fréquentation assidue des country clubs -Bush et Baker eux-mêmes ont fait connaissance sur un court de tennis du Houston Country Club.

 

 C'est en politique extérieure que les deux groupes se différencient le plus nettement. Ils s'opposent sur plusieurs points essentiels. Tout d'abord -et c'est probablement l'une des sources de division les plus importantes depuis le début des années 1970- sur la place qu'il est souhaitable que la Chine occupe à l'avenir dans le système international. L'hostilité à la Chine est à peu près générale dans le second groupe parmi les amis de Bush et de Baker, et fait apparaître comme de plus en plus souhaitable l'idée d'un rapprochement stratégique avec Moscou. Cette hostilité à la Chine est rare -voire presque inexistante- dans le groupe des nixoniens et reaganiens. Leur anticommunisme est avant tout dirigé conte le système soviétique, et concerne d'autant moins la Chine que Pékin s'écarte progressivement du communisme. C'est un anticommunisme qui a une base essentiellement idéologique. Il n'a pas cette forte composante ethnique, ou raciale, qu'on trouve parfois dans l'anticommunisme américain, et qui n'est sans doute pas totalement absente chez les amis de Bush et de Baker.

 

 Deux autres problèmes -moins essentiels à l'échelle planétaire, mais très importants malgré tout- sont une source de division entre les deux groupes. Le premier est celui du rôle qu'Israël doit jouer au Moyen-Orient, et de la nature des relations que les États-Unis doivent entretenir avec Jérusalem. Les reaganiens sont en règle générale beaucoup plus favorables à Israël que les hommes qui entourent Bush et Baker. Le second problème est celui de la place que doit occuper l'Allemagne dans l'Europe future. Dans ce cas les positions sont inversées. La méfiance domine du côté des nixoniens et de reaganiens. Les objectifs finaux de l'Ostpolitik, et le rapprochement entre Bonn et Moscou qu'elle implique, sont une source d'inquiétude manifeste, et il ne leur paraît pas désirable que l'Allemagne renforce son rôle de puissance régionale. Leur méfiance est particulièrement forte à l'époque de Willy Brandt, puis après l'arrivée au pouvoir d'Helmut Kohl. Les amis de Bush et de Baker ont au contraire tendance à souhaiter que l'Allemagne joue un rôle plus important en Europe. Et ils sont prêts à favoriser, plutôt qu'à entraver, l'Ostpolitik allemande. Leur attitude à l'égard de Moscou et de Bonn s'inscrit sans trop de difficultés dans une approche d'inspiration kennanienne.

  

L'attitude à l'égard de la France est largement déterminée dans les deux groupes par la vision qu'on a du rôle futur de l'Allemagne. C'est l'administration Nixon qui est à l'origine de l'Année de l'Europe, et c'est Peter Rodman -qu'on retrouve dans l'administration Reagan- qui rédige le discours par lequel Kissinger la lance en avril 1973[6]. L'initiative de Kissinger et de Nixon s'explique très largement par les craintes suscitées par l'Ostpolitik de Willy Brandt. Elle est prise par une administration qui est globalement favorable à la France, et cherche à s'appuyer sur elle, comme sur la Grande Bretagne, pour contrôler les initiatives les plus problématiques de Bonn[7]. Ce sont également les nixoniens qui sont à l'origine de la coopération militaire avec la France à partir des années 1970. Et il est clair que si, pendant l'administration Reagan, le département de la défense, et accessoirement l'agence centrale de renseignement, sont des lieux par lesquels passent de façon privilégiée la coopération avec la France, c'est en grande partie parce que les reaganiens y sont en position de force.

  

Inversement, les amis de Bush et de Baker n'ont aucune raison de souhaiter que la France fasse contrepoids à l'Allemagne en Europe. Pendant les années que Baker passe à la tête du département d'État, les relations avec Paris deviennent très tendues. La collaboration entre la France et les États-Unis dans le domaine atomique est rendue publique, contre la volonté de Paris, par le biais d'un article dans Foreign Policy, celui de Richard Ullman. Des accrochages répétés ont lieu dans le domaine commercial et industriel. Des conflits potentiellement encore plus graves se produisent à l'occasion de la réunification allemande. on peut y ajouter la publication en 1991 d'un livre tout à fait étrange du journaliste Louis Wiznitzer, Le grand gâchis, livre qui se présente presque explicitement comme un ouvrage inspiré par le département d'État, et qui est une attaque en règle, sur un ton souvent insultant, de l'ensemble de la politique étrangère française depuis le début du siècle[8].

  

A côté de ces deux groupes qui dominent, du côté républicain, le foreign policy establishment, on trouve d'autres groupes qui ont une importance secondaire. Les néo-isolationnistes du Cato Institute sont peu influents. Les populistes nationalistes ont un poids électoral important, mais ne jouent qu'un rôle très limité au sein de l'exécutif. Plus intéressant est le problème posé par Kissinger et les kissingeriens, comme Alexander Haig ou Peter Rodman. on a tendance à insister sur ce qui oppose les kissingeriens aux reaganiens. Les premiers sont en général perçus comme plus conciliants à l'égard de l'Union soviétique, plus respectueux du principe metternichien de l'équilibre des forces entre grandes puissances. Nous croyons que cette opposition -que les reaganiens ont utilisée à leur profit sur le plan électoral- est très exagérée, voire tout-à-fait artificielle. Les kissingeriens sont fondamentalement anti-soviétiques -on ne peut que rappeler à ce sujet la purge de l'Arms Control and Disarmament Agency en 1973, après la signature de SALT 1, l'anti-soviétisme de Haig en 1981-1982, ou les positions de Peter Rodman à la tête du Policy Planning Staff. Ils sont au contraire assez favorables à Pékin. En Europe, ils sont également partisans d'une coopération étroite avec la France. Les kissingeriens appartiennent en fait à la nébuleuse reaganienne, et ceci est de plus en plus manifeste quand on avance dans le temps, surtout au moment de la signature du traité INF de 1987. Il n'est pas surprenant dans ces conditions qu'Eric Alterman, dans un livre publié en 1992, fasse de Kissinger non seulement un reaganien, mais même un néo-conservateur, en l'assimilant ainsi à Jeane Kirpatrick ou à Richard Perle[9]

 

Les deux grands courants qu'on trouve au sein de l'exécutif républicain pendant ces deux décennies sont également présents au sein du Congrès. Mais ils n'y sont pas aussi influents, puis qu'ils y sont globalement minoritaires. Et surtout leur rapport de force n'est pas le même.

 

 

Le Congrès

 

 Le poids du Congrès dans les choix de politique extérieure est beaucoup plus important que ne le laisse penser certaines images traditionnelles qui font de l'exécutif le maître à peu près exclusif de la politique étrangère, soumis au seul contrôle du sénat pour les traités -mais non pour les "executives agreements"- et pour les nominations de certains diplomates. Et quand on parle du sénat, dans ce cas, on pense souvent à la seule commission des relations étrangères. En fait plusieurs commissions des deux chambres exercent une influence en politique étrangère, et ce ne sont pas nécessairement les deux commissions spécialisées dans les relations internationales qui ont toujours le plus de poids. Et, en dehors des commissions, la hiérarchie du parti dominant au sein de chaque chambre -pour notre période il s'agit presque toujours du parti démocrate- a une influence qui est en définitive, au sein de la chambre considérée, déterminante. L'influence globale du Congrès, qui est importante, ne doit pas non plus être exagérée, comme cela a été parfois le cas dans un certain nombre d'études parues depuis les années 1970. Certains facteurs tendent à la limiter. Le fait que la formation universitaire des membres de l'exécutif est habituellement plus poussée que celle des membres du Congrès et que leur compétence est souvent beaucoup plus évidente, au moins dans leur domaine particulier, introduit un élément d'intimidation qui est souvent sensible lors des auditions des commissions. La dépendance de certains membres du Congrès par rapport à l'exécutif est par ailleurs forte. C'est particulièrement clair dans les commissions des forces armées. L'accès aux informations les plus sensibles n'est pas toujours aisé, même lors des "executive sessions" des commissions, et ceci malgré les moyens dont s'est doté le Congrès au fil des années, comme le Congressional Research Service.

  

Des éléments de complexité supplémentaires existent dans les relations entre l'exécutif et le Congrès. D'abord le fait que les démocrates dominent le second pendant la période concernée. Le fait ensuite que le poids relatif des différents courants qui composent la minorité républicaine n'est pas identique à celui qu'il est au sein de l'exécutif. Les républicains du courant populiste et nationaliste y sont relativement nombreux, alors qu'ils sont à peu près inexistants dans l'exécutif. Ceux qui peuvent s'identifier sans difficultés aux administrations Ford et Bush sont également assez nombreux. Les nixoniens et reaganiens sont nettement minoritaires, et ne peuvent avoir un certain poids qu'en prenant appui sur les autres courants républicains. Pendant la présidence de Reagan, ils prennent surtout appui sur le courant populiste. Les deux grands courants républicains de l'exécutif peuvent aussi -et doivent- trouver des appuis parmi les différents courants démocrates présents au Congrès.

  

En ce qui concerne les relations avec la France, les commissions du Congrès se montrent particulièrement sensibles à plusieurs problèmes. Le premier est celui des relations commerciales, notamment dans le domaine agricole -mais ceci concerne d'une certaine façon les relations avec l'ensemble de la Communauté européenne. Un second problème important est celui de la coopération dans le domaine des industries de défense, et notamment le rachat d'entreprises américaines par des entreprises françaises. Un troisième problème est constitué par le rôle de la France sur le plan militaire en Europe, dans le cadre de l'UEO ou de l'Eurocorps, rôle qui est jugé déstabilisant pour l'Alliance atlantique.

  

C'est la coopération dans le domaine des industries de défense qui soulève apparemment le plus d'inquiétudes au Congrès. La passivité du département de la défense devant les rachats d'entreprises américaines de haute technologie par des entreprises françaises est dénoncée. L'affaire la plus grave est la tentative de rachat par Thomson, en 1992, de la division des missiles de LTV. Thomson affronte à la fois Martin Marietta et Lockheed. La société française s'appuie sur le Crédit Lyonnais, sur la banque Citicorp de New York, et sur un certain nombre d'anciens membres de l'administration Reagan, dont Frank Carlucci, secrétaire à la défense de 1987 à 1989. Thomson se heurte à une coalition qui rassemble, sous la direction de Norman Augustine, alors président de Martin Marietta, quelques membres du département de la défense, d'autres responsables de l'exécutif, et surtout des membres du Congrès. L'affaire est l'occasion d'un déchaînement de passions anti-françaises dans certaines commissions du Congrès. Cette affaire LTV est exactement contemporaine de la création de l'eurocorps, et suit de quelques mois la signature du traité de Maastricht[10].  

 

Lors de toutes les auditions consacrées à l'affaire LTV, comme dans un grand nombre d'auditions des commissions, on voit déposer des représentants des entreprises concernées, des représentants des lobbies officiellement enregistrés, des chercheurs de think-tanks, ou parfois des universitaires spécialistes des problèmes abordés -universitaires qui ont eux-mêmes habituellement des liens avec des think-tanks. Le rôle que les uns et les autres jouent est important. Il l'est d'autant plus qu'il ne se limite pas à ces dépositions, et que des liens plus permanents existent entre eux et certains membres du Congrès.

 

 

Entreprises, lobbies et think-tanks

 

Les grandes entreprises interviennent de multiples façons dans la vie politique et notamment dans la conduite de la politique extérieure. Une forme de relation entre les entreprises et l'exécutif est représentée par les nominations de dirigeants d'entreprises à des postes gouvernementaux. on pense ici à Shultz et à Weinberger et à leurs liens avec Bechtel, à Donald Regan qui vient de Merrill Lynch, à Norman Augustine qui a exercé en alternance des responsabilités au sein de l'exécutif et dans le privé, et à beaucoup d'autres qui sont moins connus. Une autre forme de relation s'établit à travers l'action des lobbies -et ceci concerne aussi le Congrès. Certains d'entre eux défendent des intérêts strictement américains. D'autres, qui incluent parmi leurs mandants des multinationales ou des entreprises fortement dépendantes de marchés extérieurs, peuvent représenter des intérêts plus larges. Quelques uns de ces lobbies sont dotés de structures de recherche qui les apparentent à des think-tanks. Les think-tanks proprement dits -ou plus exactement et plus formellement les "public policy research institutes"- sont beaucoup plus que de simples instruments au service de lobbies, au moins pour les plus grands d'entre eux. Mais ils constituent également un lien entre les entreprises d'une part, l'exécutif et le Congrès d'autre part.

 

Les lobbies sont invités à déposer très régulièrement dans toutes les affaires qui concernent le commerce international et les investissements étrangers aux États-Unis. Les principaux lobbies industriels sont beaucoup moins protectionnistes qu'on l'imagine d'ordinaire. En règle générale, et en particulier dans toutes les auditions consacrées aux investissements étrangers que nous avons examinées, ils défendent -au moins formellement- des principes favorables à la liberté des échanges et des investissements. Dans le cas de l'affaire LTV, par exemple, Martin Marietta et Lockheed ne peuvent obtenir le soutien -au moins officiel- des grands lobbies industriels, qui sont trop soucieux de ménager les intérêts de leurs membres à l'extérieur des États-Unis, et dans ce cas spécifique en Europe. Martin Marietta et Lockheed s'appuient donc sur les dépositions de petits think-tanks, d'universitaires, de syndicalistes et de membres du Congrès, qui peuvent tenir un discours beaucoup plus nationaliste sans trop se soucier de ses conséquences à l'étranger.

 

Le secteur des industries de défense -qui se révèle au cours des années 1980 de plus en plus protectionniste en matière d'échanges et d'investissements- constitue un cas d'espèce parmi les secteurs industriels fortement tournés vers les marchés extérieurs, dont il fait partie. Dans ce cas, il est clair que les intérêts strictement commerciaux et industriels n'expliquent pas tout. Une sensibilité particulière -et parfaitement justifiée- aux impératifs de sécurité nationale est un facteur explicatif important. Mais il faut parfois y ajouter une composante plus nettement idéologique -un nationalisme affirmé avec une vigueur très particulière, qui est manifeste chez certains des responsables des entreprises de ce secteur. L'exemple le plus connu de ces cadres très nationalistes est Pat Choate, l'auteur d'Agents of Influence, qui a longtemps été l'un des responsables de TRW.

 

Le rôle des think-tanks se rapproche parfois de celui des lobbies. Mais il s'agit pourtant d'institutions très différentes. Certains ont une histoire ancienne, des ressources propres importantes et une longue tradition d'indépendance. C'est le cas de la Brookings Institution et du Carnegie Endowment for International Peace du côté démocrate, ou de la Hoover Institution du côté républicain. D'autres dépendent pour leur financement de donateurs suffisamment nombreux et divers pour leur garantir une certaine autonomie. Comme pour les lobbies, il est utile de distinguer les think-tanks financés en grande partie par les grandes entreprises fortement tournées vers l'extérieur, et ceux qui sont financés par des entreprises moins importantes, qui n'ont pas -ou peu- d'activités à l'étranger. Dans la première catégorie, on trouve l'American Enterprise Institute (AEI) et le Center for Strategic and International Studies (CSIS). Dans la seconde catégorie on trouve principalement la Heritage Foundation.

 

En matière de politique extérieure, un sorte d'internationalisme standard est la référence commune à tous les grands think-tanks. on retrouve toutefois parmi eux les courants présents au sein de l'exécutif et du Congrès. L'AEI est proche des reaganiens et particulièrement des néo-conservateurs. Il compte parmi ses membres Jeane Kirkpatrick, Richard Perle, Constantine Menges, Michael Novak. Il est financé par de grandes entreprises présentes notamment en Amérique latine et Asie -entreprises qui comptent souvent elle-mêmes des Latino-Américains et des Asiatiques parmi leurs cadres et leurs dirigeants. Il a une attitude généralement favorable aux pays asiatiques et à la Chine, à Israël, aux pays latins. Le CSIS, financé lui aussi en grande partie par des entreprises de ce type, est également proche des reaganiens, bien que son recrutement soit plus diversifié que celui de l'AEI. La Heritage Foundation au contraire, financée par des entreprises qui sont beaucoup moins fréquemment implantées à l'étranger, et dont l'horizon est en général plus limité, est plus proche des amis de Bush et de Baker, voire du courant populiste du Congrès. Barry Goldwater par exemple en fait partie. La Brookings Institution et le Carnegie Endowment for International Peace (CEIP), tout en étant proche du parti démocrate, ont des positions qui, parce qu'elles s'inspirent largement des idées de Kennan, s'harmonisent assez bien avec celles des partisans de Bush et de Baker.

 

Pendant la période étudiée, les grands think-tanks consacrent l'essentiel de leurs ressources, en politique extérieure, aux relations avec l'Union soviétique, aux problèmes d'Amérique centrale et aux relations avec la Chine et l'Asie orientale. L'Europe occidentale et la France occupent une place beaucoup plus limitée dans leurs préoccupations. Les publications consacrées spécifiquement à la France sont rares. Parmi les plus connues figure notamment l'article de Richard Ullman dont nous avons déjà parlé, publié en 1989 par le CEIP. Avec la réunification de l'Allemagne, puis le traité de Maastricht, les publications sur l'avenir de l'Europe deviennent plus nombreuses. Elles soulignent en général le caractère positif de la réunification allemande, mais émettent des doutes sur la solidité des projets européens tels qu'ils ont pris forme à Maastricht. L'AEI et le CSIS sont en règle générale plus favorables aux positions françaises que les autres think-tanks. Dans la foulée de la réunification allemande et de Maastricht, le CSIS a commandité une étude consacrée à la France, intitulée Does France Still Count?, publiée en 1994. Ce livre s'efforce de montrer que, en dépit de tout ce qui se dit alors à Washington, la France continue effectivement à compter[11]. Inversement les études de la Brookings Institution, du CEIP et de la Heritage sont moins favorables. La création de l'Eurocorps en 1992 soulève des inquiétudes particulièrement vives, qui font écho à celles exprimées au Congrès. Un retour de la France au sein de l'Alliance atlantique est souhaité, ainsi qu'un rôle accru de l'Allemagne au sein de celle-ci. Les grands think-tanks ne jouent en revanche aucun rôle direct dans l'affaire LTV[12].

 

 

La lente transformation du foreign policy establishment et l'évolution des relations avec la France

 

 

Nous avons vu que l'initiative prise par Kissinger et Nixon en 1973 en lançant l'Année de l'Europe s'explique en grande partie par les craintes suscitées par l'Ostpolitik de Willy Brandt et ses dérives possibles. L'administration Nixon -elle l'a montré d'autres façons- est globalement favorable aux positions de la France, et cherche à s'appuyer sur Paris.

 

 Près de vingt ans plus tard, une autre administration républicaine, qui s'appuie sur un courant tout différent du parti républicain, conduit une politique qui, malgré Paris et Londres, conduit rapidement à la réunification de l'Allemagne, et contribue à donner à celle-ci un poids plus important en Europe. Toutefois un renforcement des liens franco-allemands intervient peu après la réunification -et malgré les différends nés de cette réunification. Les accords de Maastricht et la création de l'Eurocorps, qui symbolisent ce rapprochement, inquiètent et agacent l'administration en place à Washington. Tout se passe comme si des schémas trop simplistes sur le futur de l'Europe -c'est-à-dire une Europe où une puissance régionale clairement dominante se ferait le relais de l'influence américaine- ne pouvaient finalement ordonner une réalité européenne beaucoup plus complexe qu'elle n'est perçue dans certains cercles de Washington.

 

 Opposer l'attitude favorable à la France de l'administration Nixon et l'attitude beaucoup moins favorable de l'administration Bush pour en conclure qu'il existerait sur le long terme une tendance à la dégradation des relations entre Washington et Paris serait par ailleurs profondément erroné. L'évolution du foreign policy establishment au cours de ces vingt années s'est faite avec lenteur, mais elle s'est pratiquement toujours faite dans la même direction: celle d'un recrutement plus diversifié, celle d'une culture plus ouverte que ne l'était la culture traditionnelle des groupes dirigeants issus de l'immigration de l'Europe du Nord et du Nord-Ouest, qui avaient longtemps dominé presque exclusivement la politique extérieure américaine. Nous reprendrons à notre compte un passage de Charles Cogan:

  

"The generation of so-called Wise Men, rooted in the Anglo-American tradition and for the most part a product of the East Coast establishment, is no longer around. (...) The increasing ethnic and racial diversity of the United States is reflected, with some cultural lag but inexorably, in the American foreign policy establishment. (...) The more America's diversity is manifested and represented, the less America will be perceived by France as part of a monolithic Anglo-Saxon bloc competing with and threatening French interests, as so often has been the case in the past”[13].

 

 



[1] Voir à ce sujet le livre de Robert Kaplan, The Arabist, New York: Free Press, 1993.

[2] Voir Ullman (Richard H.), "The Covert French Connection", Foreign Policy, Eté 1989, p. 3-33.

[3]     Voir Baker (James A.), The Politics of Diplomacy, New York, Putnam, 1995, p. 41 et pp. 562-563.

[4]     Voir Hearing on the Soviet bloc and Europe's Future. Hearing Before the Senate Committee on International Relations. Subcommittee on European Affairs. United States Senate. January 17, 1990 (Washington: USGPO, 1990), p.86. George Kennan a été invité par Joseph Biden, président de la sous-commission des affaires européennes

[5]     Voir Cogan (Charles G.), Oldest Allies, Guarded Friends, Westport/Londres, Praeger, 1994. Voir Gates (Robert M.), From the Shadows, New York, Simon and Schuster, 1996, p. 320.

[6]     Rodman rédige ce discours avec William Hyland.

[7]     Voir sur ce point le chapitre de Years of Upheaval, Boston, Little Brown, 1982 qui est consacré à l'Année de l'Europe. Kissinger indique clairement que son initiative vise à déstabiliser l'Ostpolitik de Willy Brandt. Son incompréhension et sa stupéfaction devant la réaction de Jobert et de Pompidou ne sont pas feintes. L'Europe future telle que la conçoit Kissinger est une Europe solidaire, voire une Europe unifiée, mais non pas une Europe dominée par l'Allemagne. La permanence de cette conception est attestée de la publication de The Troubled Partnership, en 1965, jusqu'aux dépositions de Kissinger devant les commissions du Congrès dans les années 1980 et au-delà. Dès 1965, il écrit ceci: "A united Europe is likely to insist on a specifically European view of world affairs -which is another way of saying it will challenge American hegemony in Atlantic policy. This may well be a price worth paying for European unity; but American policy has suffered from an unwillingness to recognize that there is a price to be paid." Voir The Troubled Partnership, New York, McGraw Hill, 1965, p. 40.

[8]     Voir Wiznitzer (Louis), Le grand gâchis ou la faillite d'une politique étrangère, Paris, First, 1991.

[9]     Voir Alterman (Eric), Sound and Fury, New York, Harper Collins, 1992, p.147-167. Eric Alterman appartient au World Policy Institute.

[10]    On a au cours des années 1980 et au début des années 1990 une série d'auditions consacrées entièrement ou partiellement aux acquisitions de sociétés américaines par des sociétés étrangères dans les secteurs de haute technologie, devant les commissions des activités bancaires, du logement et des affaires urbaines de la chambre et du sénat, devant la commission des forces armées de la chambre, devant la commission de l'énergie et du commerce de la chambre, et devant la commission du commerce du sénat. Plusieurs auditions sont consacrées à l'affaire LTV elle-même. Voir Sale of LTV Missile and Aircraft Divisions. Hearing Before the Defense Policy panel and the Subcommittee on Investigations. Committee on Armed Forces. House of Representatives. May 14 and June 25 1992. Voir Foreign Acquisition of U.S.-Owned Companies, Hearing Before the Committee on Banking, Housing and Urban Affairs, United States Senate, June 4, 1992. Voir Defense Department's Role in Reviewing Foreign Investment in U.S. Defense Companies, Hearing Before the Subcommitte on Investigations, Committee on Armed Forces. House of Representatives, August 12, 1992. Sur l'eurocorps, voir Defense Planning, Guidance and Security Issues, Hearing Before the Committee on Armed Services, United States Senate, June 3, 10, 16 and 18, 1992.

 

[11]    Voir Kramer (Steven Philip) Does France Still Count?, Washington, CSIS/Westport, Praeger, 1994.

[12] Il convient toutefois de signaler le rôle important joué dans l'affaire LTV de l'Economic Strategy Institute de Clyde Prestowitz. Et il est intéressant de noter que la personne qui y est particulièrement chargée de suivre l'affaire LTV est Linda Spencer, une ancienne collaboratrice de Pat Choate à TRW.

[13]    Voir Cogan (Charles), Oldest Allies, Guarded Friends, Westport et Londres, Praeger, 1994, p.205.