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Lieux de recherche : ministère des Finances

Lieux de recherche

Bulletin n°1-2, printemps-automne 1996



Les archives du ministère des Finances, sources de l'histoire des relations internationales

 

 

François GASNAULT

 

 

Le service des archives économiques et financières

 

 

Au sein du paysage archivistique français, le service des archives économiques et financières (SAEF) présente plus d'une singularité. Depuis 1971 en effet, il se substitue aux Archives nationales pour la collecte, la communication et la conservation des archives de l'administration centrale des Finances, à l'organigramme de laquelle il est intégré. Il ne peut pour autant être assimilé à la direction des Archives de la documentation du ministère des Affaires étrangères, puisqu'il reste soumis au contrôle scientifique et technique de la direction des Archives de France, non plus qu'aux services historiques des armées puisqu'il n'a pas compétence sur les archives des services déconcentrés, lesquelles demeurent sous la juridiction des Archives départementales.

Le SAEF résulte en fait de l'autonomisation de la mission permanente que les Archives nationales avaient implantée à Rivoli vers 1955 et il a assis sa consistance patrimoniale en obtenant la rétrocession des documents initialement conservés et cotés par les Archives nationales dans les sous¬séries F30 à F33[[ La plupart de ces documents ont été recotés en série B. ]]. Un arrêté du 8 mars 1982[[ Journal officiel, p. Ne 3142. ]], qui a pris appui sur les textes de 1979 et notamment sur l'article 10 du décret n079-1037 du 3 décembre 1979[[ Lequel précise que « les services centraux des administrations publiques peuvent [...] conserver, trier, classer, inventorier et communiquer leurs archives et celles des services ou établissements qui leur sont rattachés, dans les dépôts dont ils assurent la gestion ».]], a en quelque sorte régularisé sa situation et a notamment adapté la procédure d'instruction des demandes de dérogation.

Implanté à Bercy et à Fontainebleau, le SAEF fait actuellement construire à Savigny-le-Temple (agglomération nouvelle de Sénart) un nouveau centre d'archives dont l'ouverture est prévue en 1997 et qui augmentera sensiblement la capacité d'accueil tout en améliorant les conditions de travail des chercheurs.

 

 

L'administration des Finances, acteur des relations internationales

 

 

Il n'est pas aujourd'hui de ministère qui ne développe une action internationale, menée, à l'en croire, en toute indépendance à l'égard du quai d'Orsay. En ce domaine, les Finances ont dépassé depuis très longtemps le stade de la pétition de principe et leur maîtrise de la diplomatie économique, sans être exclusive, s'affirme depuis des décennies comme souveraine. L'image de la forteresse Finances ne doit pas cependant, ici, induire en erreur : pertinente en termes d'impact, elle postule un monolithisme de la technostructure que la réalité n'avère pas. Nombreux, de plus en plus nombreux, sont les services financiers associés à la définition et à la mise en œuvre de l'action économique extérieure, sans que les anime prioritairement le souci de la coordination. Cette prolifération ne va naturellement pas sans favoriser les conflits -feutrés -d'attributions mais il faut surtout retenir qu'elle répond aussi à la diversité des terrains diplomatiques où ont à se déployer des compétences techniques que seul ce Département a su fédérer.

Cette perspective foisonnante ne remet cependant pas en cause la préséance, historique et fonctionnelle, des Finances extérieures. FINEX, direction autonome de 1940 à 1943 et à nouveau de 1946 à 1965, demeure aujourd'hui, sous l'appellation de service des Affaires internationales, le secteur le plus en vue de la direction du Trésor, qui est elle-même la plus prestigieuse des Finances. La généalogie des services révèle pourtant que l'action extérieure, loin d'être la vocation première du Mouvement général des fonds[[ Appellation initiale de la direction du Trésor,en usage jusqu'en 1940. ]], s'est affirmée comme un infléchissement contingent de sa fonction. Observateur naturel mais discret des marchés financiers internationaux du XIXe siècle, où s'échangeaient des volumes de capitaux incomparablement plus modestes qu'aujourd'hui, le Mouvement général des fonds dut essentiellement à la guerre 1914-1918 d'accéder au rang d'opérateur. Emprunts extérieurs, dettes de guerre, réparations: une fois traités sinon tranchés les enjeux territoriaux du conflit, ce sont ces questions financières qui nourrissent négociations et contentieux également interminables, nécessitant un personnel diplomatique plus frotté de finances publiques et de techniques bancaires que l'ordinaire du Quai. L'apparition de la fonction et du titre d'attaché financier comme la création des premières agences financières (Londres, New-York puis Berlin) sont les fruits de ce contexte. Pourtant l'internationalisation, moins recherchée qu'assumée, de l'action administrative demeure cantonnée: en 1937, le bureau des Affaires internationales vient en dernière position dans l'organigramme du Mouvement des fonds.

La Seconde Guerre mondiale puis la reconstruction et le plan Marshall transforment certes ce modeste bureau en direction (FINEX) mais cette promotion a aussi des motifs administratifs plus prosaïques dans la mesure où la première mission du service, qui assure la tutelle de l'Office des changes, est de garantir l'efficacité du système de contrôle mis en place en 1939[[ À sa suppression en 1959, les attributions préservées de l'Office des changes furent d'ailleurs réparties entre la Douane et FINEX, qui reprit notamment à son compte le suivi des investissements étrangers. Cette compétence continue encore aujourd'hui d'être assurée par un bureau de la direction du Trésor. ]]. C'est progressivement que s'acclimate comme une donnée structurelle la dimension diplomatique de FINEX, dans un cadre international où les relations bilatérales cèdent en importance face à l'essor du multilatéralisme. La construction européenne et ses implications monétaires, la lutte pour le développement et contre l'endettement des pays du Tiers-Monde donnent le premier rôle aux experts du Trésor dans des institutions telles que la Commission européenne, le Club de Paris, le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale.

Plus techniques et généralement de bien moindre envergure sont les dossiers qui amènent la plupart des autres services du ministère à s'aventurer en dehors du cadre national.

La Douane, quoiqu'éditrice depuis près de deux siècles des statistiques du commerce extérieur, est longtemps restée rivée à la « ligne» : elle n'était en effet que l'exécutante des accords appelés douaniers, dont la négociation était en réalité conduite par les services du ministère du Commerce. L'après¬guerre lui a fourni l'occasion de se déployer plus largement, dans les instances du Conseil de coopération douanière, devenu l'Organisation douanière internationale, comme dans les groupes de travail bruxellois où s'élabore la réglementation douanière européenne.

L'administration fiscale (c'est-à-dire les régies financières[[ Direction générale des Contributions directes, direction générale de l'Enregistrement, des domaines et du timbre; direction générale des Contributions indirectes. ]] jusqu'en 1948, la direction générale des Impôts depuis cette date[[ Le service de la Législation fiscale a pris, en 1977, son autonomie par rapport à la DGI.]]) s'est paradoxalement initiée plus tôt à la diplomatie économique puisqu'elle est impliquée dès le début de ce siècle dans la négociation des premières conventions fiscales bilatérales qui visent à prévenir le risque de double impositions.[[ Leurs archives afférentes sont cotées B 54213 à 54 233. ]]

Plus récemment, l'essor du contrôle fiscal a renforcé la collaboration entre services des impôts soucieux de pousser leurs investigation par-delà les frontières entre États. Moins structurée institutionnellement qu'Interpol, l'assistance internationale en matière fiscale n'en constitue pas moins une centrale de renseignements en matière de fraude assez impressionnante.

L'Agence judiciaire du Trésor, qui défend les intérêts pécuniaires de l'État devant les juridictions de tous ordres[[ Sauf pour les contentieux fiscaux et douaniers, dont le suivi administratif est assuré par des services spécialisés de la direction générale des Impôts et de la direction générale des Douanes et contributions indirectes, appuyés par la Commission des infractions fiscales et par le Comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. ]] a acquis une compétence sans équivalent dans l'administration française en matière de droit maritime international, qu'elle a rodée sur les questions de propriété des épaves de navires coulés durant les deux guerres mondiales et qu'elle a notablement renforcée dans les affaires de pollution des côtes françaises par les hydrocarbures.

La direction du Budget, outre qu'elle est plus jeune que tous les services précédemment cités (sa création n'est pas antérieure à 1921 [[ Elle prend, il est vrai, la suite d'un bureau du Budget, attesté à la direction générale de la Comptabilité publique depuis 1890. ]]) peut paraître, de par ses responsabilités mêmes, toute circonscrite aux questions intérieures . Ce qui fut vrai jusqu'au début des années cinquante l'est de moins en moins au fur et à mesure qu'augmentent les crédits que la France affecte au budget de la Communauté européenne, devenue l'Union. C'est au Budget que s'engagent la négociation sur le montant de la contribution française comme les discussions sur les secteurs où le poids de Bruxelles est déterminant (agriculture, pêche).

La vocation internationale de la direction des Relations économiques extérieures ne soulève naturellement aucune incertitude. On peut en revanche s'interroger sur son poids propre au sein du dispositif Finances.

C'est qu'il s'agit d'abord d'une pièce rapportée, tardivement détachée (1940) du ministère du Commerce et de l'Industrie et, qui plus est, initialement insérée au ministère de l'Économie nationale lequel, même rebaptisé ministère des Affaires économiques et rattaché aux Finances dès 1948, a tenté d'exister jusqu'en 1962 comme une entité autonome et frondeuse à l'égard de Rivoli.

 

 

Handicapée par cette origine non-Finances donc douteuse, la DREE est par ailleurs longtemps restée une administration littéralement procédurière, en ce sens qu'elle a principalement été utilisée par les gouvernements de la Ive République pour sa capacité à concevoir et à mettre en œuvre des dispositifs de protection du marché intérieur et de soutien à l'exportation. À la confluence de la tradition mercantiliste et de l'économie administrée, la DREE a été prioritairement une distributrice de subventions, secondairement un agent de renseignements et subsidiairement un négociateur. L'impressionnant réseau des postes d'expansion économique qu'elle a implantés dans près de 200 villes du monde entier reste marqué par cette orientation de départ. Il en résulte aussi une forme de complexe d'infériorité à l'égard du Trésor dont celui-ci tire parti, en particulier quand l'attribution de l'assurance-crédit par la commission des garanties au commerce extérieur relance le psychodrame rituel qui oppose le (vertueux) garant des grands équilibres à l'otage (impénitent) des lobbies industriels.

Cependant la tendance à la libération des échanges, tant dans le cadre européen qu'à l'échelon mondial a fait sortir la DREE de ses rôles traditionnels et peu valorisants pour la placer sur le devant de la scène des négociations commerciales multilatérales, globales ou sectorielles, qui se succèdent de façon presque ininterrompue depuis 1945, même si, sur ce terrain, les conseillers commerciaux n'éclipsent pas ceux des affaires étrangères, comme l'a montré la conclusion du cycle de l'Uruguay.

Pour être tout à fait complet, l'inventaire des services financiers impliqués dans l'action extérieure doit encore mentionner, outre les inévitables cabinets dont, cependant, l'apport propre n'est pas toujours facile à identifier, ces administrations plus ou moins éphémères, nées le plus souvent des circonstances exceptionnelles de la guerre et au rang desquelles figurent l'Office des changes déjà cité, le service des importations et des exportations (lMPEX), la direction du Blocus, fer de lance de la guerre économique avant de se fondre en 1946 dans FINEX reconstituée, le service d'aide aux forces alliées et celui des restitutions des biens des victimes de spoliations.

 

 

Les fonds documentaires: contenu, classement, accessibilité

 

 

Aussi diverses que fournies, les archives économiques et financières susceptibles de documenter l'historien des relations internationales ont été cependant à ce jour très inégalement exploitées. Cela tient, à parts égales, à l'histoire des fonds, à leur structuration et à la renommée des services.

De très loin, les archives du Mouvement général des fonds puis de son héritière FINEX ont été et demeurent les plus sollicitées. Elles furent les premières dont, à la fin des années 1930, les bureaux ont accepté de se séparer. En contrepartie, les Archives nationales ont tenu à les traiter avec une célérité exemplaire. L'actualité des sujets abordés par ces documents et leur résonance dans les problématiques historiennes leur ont prestement attiré des lecteurs. La chaîne qui s'est ainsi nouée ne s'est depuis jamais rompue. Le filon, qui n'est nullement menacé d'épuisement, continue d'attirer des cohortes renouvelées de chercheurs, aussi sensibles au prestige grandissant de la direction qu'à la renommée personnelle de ceux qui y ont successivement occupé les premiers postes (Baumgartner, Rueff, Couve de Murville, Guindey). Sans doute perçoivent-ils aussi, même inconsciemment, la qualité d'un système d'information qui a su se pérenniser sans se scléroser et qui garantit une consultation fructueuse.

Sous ses divers avatars, FINEX est enfin demeurée fidèle à une tradition interne d'organisation documentaire qu'elle a cultivée parce qu'elle y reconnaissait le ciment de son influence. On repère par exemple sur les dossiers les plus anciens de ce service des traces de plans de classement dans la filiation desquels se situent ceux en usage aujourd'hui dans les bureaux. Ce souci de conservation méthodique obéit d'abord à une préoccupation fonctionnelle : gardienne des intérêts pécuniaires de la Nation, l'administration, à l'instar d'un notaire ou d'un banquier, se doit de garder les titres établissant les créances des débiteurs étrangers. Joints aux autres pièces produites au cours des négociations, ils témoigneront aussi des performances diplomatiques d'une direction qui n'a jamais douté de son excellence et ne dédaigne pas d'entretenir sa renommée.

En comparaison, les archives de la direction des Relations économiques extérieures n'ont longtemps pas fait recette. La faiblesse de leur volume comme la minceur de leur substance y ont également concouru et l'on observe même une rare conjonction d'éléments défavorables à l'émergence d'un ensemble documentaire digne d'attention. Les archives des administrations françaises du commerce extérieur ont d'abord pâti de leur écartèlement entre la sous-série F12 des Archives nationales (pour la partie antérieure à 1940) et les archives économiques et financières. Ensuite, la DREE a incontestablement moins bien tenu ses archives que le Trésor, ce qui peut s'expliquer par la moindre force des traditions classificatoires, par l'incessant va-et-vient des cadres entre le réseau et l'administration centrale qui malmène la continuité de l'action des bureaux, et enfin par une culture de direction plus tournée vers la prospective qu'encline à la rétrospection. Pourtant, malgré quelques rumeurs de grandes purges, qui achèveraient de noircir le tableau, si la chronique du ministère n'en établissait l'inanité, la situation documentaire est en passe de se rééquilibrer, grâce aux découvertes que les caves de la cité administrative du quai Branly, siège de la DREE avant son transfert à Bercy, ont réservées.

Les classements menés à bien à partir des archivages massifs opérés en 1990[[ Ils sont cotés B 54 867 à B 55 151(fonds Commerce extérieur). ]] ont ainsi démontré une grande similitude des typologies documentaires. On retrouve à la DREE les mêmes quatre familles d'archives qu'on peut identifier dans les papiers de Trésor/Finex, à savoir :

-les dossiers-pays: disparates dans leur composition, généralement subdivisés (« conjoncture politique, politique économique, grands contrats, relations avec les pays tiers »), ils ont un caractère permanent ou sont « montés» à l'occasion d'un déplacement ministériel;

-les dossiers de réunions internationales (commission mixte bilatérale, sommet franco-allemand, conseil européen, assemblée générale du FMI, réunion du G7, etc.) : préparés pour le cabinet, ils en reviennent annotés et complétés, ce qui, dans le meilleur des cas, permet de reconstituer le déroulement de la négociation et d'appréhender le moment et les conditions de la prise de décision ;

-les documents du réseau : agences financières et postes d'expansion élaborent parallèlement des notes et bulletins périodiques d'informations, qu'ils doublent à intervalles moins réguliers de rapports et d'études thématiques ; cette littérature d'observation à caractère peu confidentiel (il s'agit d'un espionnage officiel sinon tout à fait inoffensif), constamment enrichie depuis plus d'un demi-siècle, rassemble aujourd'hui un corpus impressionnant[[ Ceux archivés par la DREE sont coté s B 54 001 à 54 195 (bulletins périodiques) et B 55277 à 55345 (rapports thématiques) . Le classement des documents Trésor équivalents est en voie d'achèvement.]] ;

-les notes Directeur ou Ministre : isolées ou pièces-maîtresses des dossiers où elles sont enchâssées, elles constituent le sommet du style administratif, presque un genre littéraire. Rarement brèves car leur argumentation sans faille nécessite une certaine extension, elles décortiquent un problème, en balisent les solutions possibles dont les avantages et les inconvénients réciproques sont soupesés, avant d'en recommander une, parfois deux, jamais plus. Ces documents mènent donc leur destinataire au seuil de la décision, une décision fortement influencée et qui est souvent formalisée -sur l'original retourné au bureau -par une apostille lapidaire (« Oui », «Accord ») ou, mieux, par un « approuvé » suivi du paraphe ministériel. Ils apportent ainsi au chercheur un éclairage irremplaçable sur la gestation des mesures gouvernementales.

Pour achever la comparaison des deux fonds, Trésor et Commerce extérieur, ce qui peut se faire aujourd'hui en toute équité dès lors que le classement, l'analyse et le répertoriage des documents antérieurs à 1970 sont, dans les deux cas, achevés à plus de 95%, il est clair que le premier demeure très supérieur au second en termes de volume (plus de 20 000 cotes contre à peine plus d'un millier). Mais celui-ci, très centré sur les années 1950-1960, qui ne sont pas toujours les plus fournies chez celui-là, du moins pour l'international, présente surtout l'atout d'aborder des sujets dont la DREE avait la quasi exclusivité, comme, notamment, les négociations commerciales multilatérales, globales dans le cadre du GATI ou sectorielles dans celui des organisations oeuvrant pour la régulation du marché des différents produits de base (cacao, café, etc.), ou, dans un tout autre registre, les expositions internationales.

Les archives du ministère des Finances

Reste si, comme on l'a dit, la question des inclassés n'a plus lieu d'être posée, à répondre à celle de l'accès, lequel a peut-être encore la réputation d'être malaisé, voire contrarié.

Il est indubitable que les exceptions au délai de trente ans prévues par la législation archivistique française s'appliquent automatiquement à une portion non négligeable des archives économiques et financières. Pour s'en tenir au seul secteur des relations internationales, le chercheur bute régulièrement sur le délai de soixante ans qui s'applique aux

« documents mettant en cause les négociations financières, monétaires et commerciales avec l'étranger, ainsi qu'à ceux concernant les contentieux avec l'étranger, non réglés, qui intéressent l'État ou les personnes physiques ou morales françaises »[[ Décret 79-1038 du 3 décembre 1979, art. 1er, al. 8 et 9. ]].

Le même chercheur peut ensuite être rebuté par la complexité du circuit administratif que doivent emprunter les demandes de dérogation formulées à titre individuel, lesquelles, instruites par le SAEF, sont soumises à la direction concernée avant d'être tranchées par le ministère de la Culture. Une issue hasardeuse survenant à un terme imprévisible n'offre certes pas de perspective engageante à une recherche contrainte par des échéances et qui doit donc pouvoir tabler sur des sources immédiatement mobilisables.

Consciente de cette nécessité ainsi que des freins qu'une application mécanique de la réglementation aurait pu occasionner, l'administration centrale des Finances, à son plus haut niveau, conseillée par le comité pour l'histoire économique et financière de France, s'est résolue en 1993, sur la recommandation de la commission des archives économiques et financières[[ Instituée par arrêté du 26 décembre 1991 et initialement présidée par Guy Vidal, alors receveur général des finances, cette commission réunit les directeurs du ministère, des historiens universitaires et quelques personnalités. pour la plupart anciens hauts fonctionnaires du Département. Son secrétariat est assuré par le conservateur du service des archives économiques et financières.

]], à simplifier notablement les modalités d'accès à ses archives dans le cadre d'une dérogation générale.

Depuis 1993, donc, toute personne préparant un diplôme universitaire de recherche ou attachée à un organisme de recherche, peut accéder à l'expiration d'un délai de trente ans (et non plus de soixante) aux documents relevant de la diplomatie économique, avec une légère restriction pour les archives du fonds Trésor qui ne sont ouvertes que jusqu'en 1962.

Ce principe ne vaut cependant pas pour quatre catégories de documents :

-ceux susceptibles de porter atteinte à la vie privée (qui n'est pas confondue avec l'honorabilité professionnelle) ;

-ceux qui sont classifiés et qui concernent les affaires militaires;

-ceux qui appartiennent au pelurier du directeur du Trésor (ou des Finances extérieures pour les périodes de séparation des services) ;

-ceux. inclus dans les fonds Trésor et Commerce extérieur. qui sont relatifs aux négociations et contentieux économiques avec les pays suivants : républiques de l'ex-URSS, Bulgarie. Hongrie, Pologne, RDA, Roumanie. Tchécoslovaquie. Albanie. Yougoslavie. Chine, Arabie saoudite. Bahreïn, Égypte. Émirats arabes unis. Irak, Iran. Israël, Jordanie, Koweït. Liban. Libye. Oman. Qatar. Syrie, Yémen, Algérie. Maroc et Tunisie.

La raison avancée par les services pour justifier ici la stricte conformité à la réglementation en vigueur est la persistance de contentieux fort anciens avec la plupart de ces pays et la nécessité de préserver toutes les chances de réussite des négociations en cours, toute publicité, même involontaire, étant présumée inopportune.

Il faut leur en donner acte, d'autant plus que les effets positifs de la dérogation générale, plus de deux ans après son entrée en vigueur, sont patents: l'encours des demandes de dérogation individuelle en instance a fortement chuté sans depuis remonter, de même que leur durée moyenne d'instruction a été raccourcie de moitié.

Presque exhaustivement classées, largement accessibles. les archives économiques et financières, dont des pans entiers, dès longtemps communicables, demeurent inexploités, réunissent suffisamment d'atouts pour séduire les chercheurs qui ne les pratiquent pas déjà. C'est du moins la conviction. Très participative, de ceux qui en ont la charge et particulièrement de ceux qui sont responsables de l'accueil et de l'information du public.