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Blog de droit constitutionnel

LE CAS DE L’ÎLE DE TROMELIN - PARTIE I

 

À propos de la procédure d’approbation de l’accord-cadre de cogestion de l’île de Tromelin entre la République française et la République de Maurice.

 

« Pourquoi notre pays accepterait-il de se rabaisser ? La France doit-elle douter à ce point d’elle-même pour qu’elle en arrive à brader ainsi sa souveraineté ? » Par cette double interrogation, les députés Philippe Folliot (UDI), Gilbert Le Bris (PS) et Laurent Furst (LR) ont interpellé la société française du risque d’un abandon de souveraineté sur l’île de Tromelin en proposant de signer une pétition. Celle-ci, approuvée plus de 11 000 fois, invitait le Gouvernement à renoncer à soumettre au Parlement l’autorisation préalable d’approbation d’un accord-cadre relatif à la cogestion du récif de Tromelin.

 


Source : la1ere.francetvinfo.fr

Le cas de l’île de Tromelin interroge au plus haut point le constitutionnaliste puisqu’elle porterait sur un abandon de souveraineté accepté par la France (Partie II). Avant cela, la procédure d’approbation de l’accord-cadre de cogestion présente, quant à elle, un intérêt tout aussi certain.

 

Un contentieux ancien et persistant

Le 18 janvier 2017, le Gouvernement devait mettre un terme à l’adoption définitive de l’accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l’île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants signé en 2010 à Port-Louis. Cet accord-cadre, résolument politique, cherchait à apaiser un contentieux ancien entre les deux républiques. L’îlot, découvert au XVIIIème siècle par la France et qui en a établi possession, est revendiqué par Maurice depuis le milieu des années 1970. La raison ? Elle considère que l’article VIII du Traité de Paris du 30 mai 1814 cédant l’île de France – c'est-à-dire la colonie française de Maurice et ses dépendances – à la Grande-Bretagne inclurait l’île de Tromelin. D’autant plus que la possession française de Tromelin avait été interrompue par les britanniques dès 1810, avant qu’ils ne consentent à rendre à la France son contrôle effectif au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale. Désormais, sa souveraineté est disputée par l’île Maurice qui, accédant à l’indépendance de la Grande-Bretagne en 1968, en revendiqua ensuite la pleine possession.

 

Pourquoi un tel attachement à ce petit îlot de l’océan Indien ? Inhabité, à l’exception d’une station météorologique et de quelques mollusques et tortues, mais également inhabitable, cet îlot d’environ 1 km2 représente un enjeu stratégique de premier ordre pour les deux parties. Sa zone économique exclusive (Z.E.E.) revêt en effet une importance à la fois économique (pêche, ressources halieutiques, matières premières…) et stratégique. À elle seule, elle représente 270 000 km2 exploitable quand le territoire métropolitain français offre une Z.E.E. d’à peine 65 000 km2 de plus. Par ailleurs, la pluralité et la diversité des Z.E.E. françaises en raison de ses territoires ultra-marins conduisent la France à les surveiller et à assurer une présence stratégique au moyen de sa Marine nationale, ce qui n’est pas sans alimenter des tensions avec l’État mauricien. 

 

Cependant, l’accord-cadre ne solde pas ce différend persistant. Il cherche plutôt à l’apaiser. Le texte organise ainsi la coopération des deux États pour « une gestion optimale de ce territoire et des ressources maritimes qui lui sont attachées » concernant à la fois, l’exploitation scientifique et économique des ressources biologiques de la Z.E.E. de Tromelin, la protection environnementale du territoire – terrestre et maritime – de l’île et la recherche archéologique. Aucune perte de souveraineté n’est envisagée. L’étude d’impact du projet de loi autorisant approbation de l’accord-cadre est d’ailleurs claire sur ce point : la France ne renonce pas, en approuvant cet accord, à sa souveraineté sur Tromelin, ni ne consent à faire intervenir un tiers. Dans le même sens, les revendications par l’île Maurice de sa pleine souveraineté sur l’île de Tromelin est maintenue.

 

A priori, l’accord international laissait donc peu de place à l’équivoque. Il restait alors à finaliser son adoption pour qu’il s’impose aux deux parties contractantes.

 

Une procédure d’approbation inachevée

Après la signature de l’accord, l’actuelle majorité (2012-2017) avait choisi d’engager une procédure d’autorisation parlementaire visant à l’approuver, comme le permet l’article 53, alinéa 1er, de la Constitution. Engageant une procédure d’examen simplifié du projet de loi portant approbation de l’accord-cadre (art. 103 R.A.N. et art. 47 decies R.S.), l’autorisation aurait dû être, comme l’essentiel des accords internationaux, obtenue sans difficulté. Soulevant peu d’interrogations en commission sénatoriale, le texte avait été adopté fin 2012 par la majorité socialiste au Sénat avant que la procédure ne poursuive son cours à l’Assemblée nationale pendant le premier semestre 2013. Cependant, au mois de juillet, le ministre de l’Outre-mer Victorin Lurel, vraisemblablement peu enclin à soutenir cet accord devant les députés, avait fait retirer son adoption définitive de l’ordre du jour.

L’arrêt de la procédure d’approbation n’était, néanmoins, pas définitif. Le Gouvernement l’avait réinscrit à l’ordre du jour le 18 janvier dernier, cette fois en procédure d’examen normal. Face au « risque » d’adoption de ce projet de loi, certains parlementaires ont alors dénoncé les prémices d’un futur abandon de souveraineté et la création d’un précédent que les autres îles souveraines de la région seraient susceptibles d’utiliser afin d’affirmer leurs prétentions sur certains territoires ultra-marins français. De manière assez inédite, l’exposition médiatique a été telle que le Gouvernement a fini par « reculer », stoppant, dès lors, le processus d’adoption du projet de loi.

 

Une procédure d’approbation qui interroge

À en croire le secrétaire d’État chargé de relations avec le Parlement, André Vallini, le retrait de l’adoption du projet à l’ordre du jour du 18 janvier 2017 en Conférence des Présidents résulte d’une volonté d’approfondir la concertation avec les parlementaires. Cet événement autorise, dès lors, à souligner deux remarques principales.

 

Tout d’abord, il est permis de s’interroger sur le recours à la procédure de l’article 53, alinéa 1er, de la Constitution. De prime abord, un accord de « cogestion économique, scientifique et environnementale » aurait, sans doute, pu s’introduire dans l’ordre juridique français (art. 52, al. 2, C.) sans nécessité de recourir à une procédure parlementaire préalable d’autorisation d’approbation. D’ailleurs, cette décision est maîtrisée par l’autorité gouvernementale. Dans le cadre de son privilège de direction en matière de relations extérieures, si, d’une part, la pratique a convenu de ne pas discriminer « traité » et « accord » internationaux dans la possibilité de soumettre l’un comme l’autre à une autorisation parlementaire préalable, elle l’a, d’autre part, également conduite à déterminer seule l’objet d’un accord international qui entrerait ou non dans le champ d’application matériel de l’article 53. Dès lors qu’elle décide en ce sens, la Constitution l’oblige à solliciter une autorisation parlementaire visant à approuver l’accord, afin qu’il ait plein effet juridique (art. 53, al. 2, C.), en adoptant préalablement un projet de loi d’autorisation d’approbation.

Pourquoi, dans ce cas, recourir à une telle procédure ? Si la République de Maurice a conditionné son adoption de l’accord-cadre à celle de la France, il apparaît peu probable que ce soit une condition qui ait pu motiver le gouvernement de passer par la procédure de l’article 53, d’autant plus que le gouvernement mauricien, lui-même, n’a pas exprimé l’intention de passer par son Parlement. L’accord-cadre en cause comporterait-il alors « cession, échange ou adjonction de territoire » (art. 53, al. 1er, C.) ? Là encore, la réponse apparaît négative. Au regard de la faible quantité de débats parlementaires suscitée par l’adoption du projet de loi d’autorisation, il est, à n’en pas douter, certain que ceux-ci auraient été bien plus vifs – et longs – si une telle question s’était posée. Surtout, elle signifierait explicitement un abandon de souveraineté consenti par la France. En réalité, le recours à cette procédure semble trouver une explication dans l’interprétation, assez large, de l’article 53 opérée par le Conseil constitutionnel au cours des années 1970. L’accord-cadre accorde en effet plusieurs droits importants sur la Z.E.E. de l’île de Tromelin à la République de Maurice comme, par exemple, des droits de pêche gratuits. Ces droits ont nécessairement un impact sur les finances publiques de l’État français, d’autant plus que l’accord, dont la durée initiale est de cinq ans, est renouvelable par tacite reconduction. Dès lors, il apparaît que cet accord-cadre « engag[e] les finances de l’État » et ait conduit le Gouvernement à recourir à la procédure de l’article 53 (al. 1er) de la Constitution.

 

Ensuite, il ne faut pas négliger l’encadrement voulu par le constituant de la capacité de contrôle parlementaire de l’action extérieure de l’État afin de laisser une importante marge de manœuvre à l’autorité gouvernementale. Néanmoins, dès lors que cette dernière fait le choix de la procédure de l’article 53, celle-ci ouvre aux parlementaires une capacité de modération, voire d’influence, sur le privilège gouvernemental de direction des affaires extérieures.

La plupart du temps, la procédure d’autorisation parlementaire préalable pose peu de difficultés à l’Exécutif. Cette fois-ci, elle révèle au contraire que l’organe parlementaire peut parvenir à empêcher – sans doute temporairement – l’autorité gouvernementale à approuver l’accord-cadre. Elle influence, par la même occasion, le processus de direction que cette dernière maîtrise, sur le plan constitutionnel, entièrement.

 

Dans un contexte d’élections nationales, l’actuel gouvernement a donc choisi de laisser la finalisation de l’adoption de l’accord-cadre à la prochaine Législature. Cet épisode sur le cas de l’île de Tromelin illustre cependant que l’institution parlementaire, dès lors qu’elle est impliquée par le Gouvernement dans les affaires extérieures de l’État, est relativement en capacité de « peser » sur son action.

 

En revanche, la suspension de la procédure d’entrée en vigueur de l’accord-cadre ne résout, à aucun moment, l’interrogation relative à un possible abandon de souveraineté sur l’île de Tromelin par la France dénoncé par ses opposants (Partie II).

 


Thibaud Mulier

A.T.E.R. à l’UPJV et doctorant à l’École de Droit de la Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103). Co-initiateur du Blog de Droit constitutionnel, il prépare une thèse de droit public sur l’incidence des relations extérieures sur le régime politique français.

 


Pour citer l’article : MULIER Thibaud, « Le cas de l’île de Tromelin - Partie I. À propos de la procédure d’approbation de l’accord-cadre de cogestion de l’île de Tromelin entre la République française et la République de Maurice. », Blog de Droit constitutionnel de l’ISJPS, 6 mars 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/].